La aniquilación de la democracia que exhibe Venezuela presenta, más allá del éxodo y toda la catástrofe humanitaria que vive su pueblo, una consecuencia insoslayable para el día después de la caída del régimen dictatorial: la decisión respecto del sistema de representación política deberá resolver la disyuntiva, o se sigue otorgando la suma del poder público al vencedor o se abre el juego democrático y se garantiza de pluralidad.

Dos décadas después de la fundación de la llamada V República de Venezuela, conviene revisar y discutir los hechos que la establecieron y que dieron forma al sistema político que rige actualmente a los venezolanos. Para ello, debemos recordar que la democracia hace tiempo no se estudia bajo preceptos dicotómicos (si existe o no existe), sino que se la analiza haciendo uso de un enfoque que la entiende como un régimen multidimensional, en el que hay elementos que están más presentes que otros. Es imposible pretender un sistema democrático perfecto, pero sí uno lo más justo posible, donde prime el equilibrio de todos sus componentes. Lograrlo en la práctica es una tarea sumamente difícil.

La transformación de Venezuela se dio con una rapidez vertiginosa entre 1998 y 1999, cuando Chávez accedió a la presidencia por la vía electoral con su proyecto de poder y con la expresa intención de sustituir la democracia representativa o liberal, por una de corte “participativo y protagónico” o de masas. Allá por 1999, el Dr. Humberto La Roche, entonces magistrado de la extinta Corte Suprema de Justicia, con respecto a la distinción que se hacía en el debate público entre estos dos formatos de democracia, exponía que aunque los dos delegan potestad de gobernar a autoridades electas, el sistema “participativo” era más democrático, en cuanto se entiende que el ciudadano delega autoridad pero conserva su potestad soberana de intervenir el poder. Nuevos mecanismos de “participación” contemplados en la nueva Constitución de 1999 vinieron a reforzar esta interpretación.

Más aún, el Dr. Allan Brewer-Carías consideró en aquel momento que el reto del país era perfeccionar la democracia para lograr que sobreviviera, y para ello se debía sustituir lo que llamó el “Estado Centralizado de Partidos” por un “Estado Descentralizado Participativo”[1] (p. 46). El argumento se centraba entonces en que era necesario descentralizar el Estado, por un lado, y por el otro, sustituir el sistema representativo con elecciones generales cada 5 años por un sistema más participativo.

Claramente y a la luz de la evidencia, 20 años más tarde, hoy día, podemos afirmar que independientemente del apellido que se escoja darle a la democracia, son las prácticas democráticas (es decir, las reglas no escritas) las que el sistema político debe salvaguardar. Si bien la Constitución y las leyes sirven como marco, este no sobrevive si hay disposición por parte de los actores de reinterpretar a conveniencia sus disposiciones y abusar de prerrogativas constitucionales y legales. En esto basan su argumento Levitzky y Ziblatt (2018) en su último trabajo sobre el declive de la democracia estadounidense. La Constitución “Bolivariana” fue elogiada en todo el mundo por ser en apariencia una carta magna de vanguardia, pero los vacíos legales y constructos académicos de intelectuales pro-chavismo fueron capaces de dar vuelta lo contemplado en ella para lograr centralizar aún más el Estado y burlar la voluntad de los electores.

Fueron tres procesos electorales los que marcaron el inicio de este proceso de transformación y determinarían, además del nuevo sistema político, la nueva forma de hacer política en Venezuela. Marcarían estos el inicio del declive de la democracia venezolana, una de las más estables y longevas de América Latina, reescribiendo las normas legales explícitas y las convenciones implícitas que regían el juego democrático. Estos procesos fueron el referendo consultivo con el que se aprobó la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, la elección de esta ANC y el referendo aprobatorio de la Constitución Bolivariana.

Al ganar Chávez la elección, ciudadanos integrantes de la Fundación para los Derechos Humanos (Fundahumanos) interpusieron ante la antigua CSJ un recurso de interpretación del artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (LOSPP) y el artículo 42, numeral 24 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia vigentes en ese momento. El propósito era permitir la convocatoria de un referendo consultivo para aprobar la elección de una Asamblea Nacional Constituyente, figura que por cierto no estaba contemplada en la Constitución de 1961. La Corte sentenció en enero de 1999, antes de que Chávez asumiera, exponiendo que quienes presentaron el recurso proponían otro modelo para la democracia, uno que llamaron “social y protagónica”. El fallo favoreció la celebración del referendo, argumentando que el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política contemplaba la figura del referendo consultivo sobre “temas de trascendencia nacional” y no prohibía explícitamente la posibilidad de que el objeto de dicho referendo fuera convocar una Asamblea Nacional Constituyente.

 Tras el fallo, Chávez dictó el Decreto No. 3 convocando a un referendo consultivo sobre una elección para su Asamblea Nacional Constituyente el mismo día en el que asumió la Presidencia. Con este pretendió dictar el propósito, diseño y proceder del referendo y el órgano supraconstitucional que surgiría del proceso, atribuyéndose potestades absolutas. Según las preguntas contenidas en el decreto, de ganar el referendo consultivo podría también diseñar las bases comiciales sobre las que se elegiría la nueva ANC. La literatura es amplia sobre este tipo de referendos, que al celebrarse durante períodos de cambios dramáticos o de turbulencia política son fácilmente convertidos en plebiscitos sobre la aprobación de líderes. En este caso, Chávez acababa de ganar una elección con casi el 60% de los votos, y era prudente asumir que sus niveles de aprobación eran todavía altos.

El Consejo Supremo Electoral fijaría la realización del referendo consultivo para el 25 de abril de 1999, estableciendo que la consulta se haría en los mismos términos de las preguntas sugeridas por Chávez, redactándolas de forma prácticamente idéntica a las del Decreto No. 3. Sin embargo, ante las constantes denuncias sobre la ilegalidad de la segunda pregunta que le otorgaba la potestad absoluta al Ejecutivo para establecer las bases comiciales de ganar la elección, Chávez emitió un nuevo decreto presidencial el 10 de marzo[2], en el que incluía una propuesta para las bases comiciales de la Constituyente. Con este cambio, en el mismo referendo consultivo se aprobarían de una vez tanto la convocatoria a elecciones como las bases comiciales que se utilizarían.

La Corte Suprema de Justicia sentenció que el Consejo Supremo Electoral debía anular la pregunta que contenía las bases comiciales. Aunque permitió que la autoridad electoral tomara la propuesta contenida en el nuevo decreto presidencial, efectivamente truncó la posibilidad de que el Ejecutivo diseñara las bases comiciales. El CSE modificaría las bases y las publicaría en su versión definitiva en Resolución No. 990323-70, pero la sentencia de la Corte no solo disponía lo anterior, sino que también dejaba claro que el carácter del referendo sería estrictamente consultivo, y que la Constituyente que resultara del proceso no podría alterar de ninguna manera el Estado democrático de Derecho.

El referendo consultivo se llevó a cabo el 25 de abril de 1999 con la participación del 37,65% del padrón electoral. La pregunta 1 obtuvo el 87,75% (3.630.666) de los votos a favor y 7,26% (300.233) en contra, mientras que la pregunta 2 (que se refería a las bases comiciales) obtuvo el 81,74% (3.382.075) de los votos a favor y 12,75% (527.632) en contra. El 62,35% (6.850.747) de los electores facultados para votar se abstuvo[3]. Al no establecer la CSJ ni el CSE un umbral mínimo de participación para tan trascendente proceso, el 37,65% de los electores aprobó la convocatoria a una elección para conformar una Asamblea Nacional Constituyente, convocada para el 25 de julio del mismo año, y en la que se elegiría a 131 constituyentes de acuerdo a las bases comiciales aprobadas por el Consejo Supremo Electoral: 24 se escogerían en una circunscripción nacional, 104 en circunscripciones provinciales y 3 provendrían de comunidades indígenas.

 Al celebrarse la elección en julio de 1999 se constató lo que algunos pudieron haber adelantado al analizar el sistema mayoritario en el que se basaron las bases comiciales. Participó en este proceso el 47,33% del padrón. El Polo Patriótico, que respondía al chavismo, obtuvo el 92,4% de las bancas (121) con el 65,8% de los votos, la alianza opositora Polo Democrático obtuvo el 22,1% de la votación y solo 4 escaños, otros partidos obtuvieron 3 cargos con el 12,1% de los votos, y 3 fueron a los representantes indígenas. La masiva sobrerrepresentación del chavismo dejó en manos de los adeptos de Chávez la redacción de la nueva Constitución. Una variación de este modelo mayoritario sería replicada por el chavismo y aplicada definitivamente como el sistema electoral para la elección de la futura Asamblea Nacional de Venezuela y para la elección de una nueva Asamblea Nacional Constituyente.

La Asamblea Nacional Constituyente se instaló el 3 de agosto de 1999 en el Aula Magna de la Universidad Central de Venezuela (UCV), presidida por uno de los asesores más cercanos a Chávez, el político Luis Miquilena y en medio de los discursos incendiarios de los constituyentistas más radicales. El 8 de agosto inauguró sesiones para debatir el Estatuto de Funcionamiento, aprobado ese mismo día, fijando su sede en el Palacio Federal Legislativo y su duración en 180 días, tal y como lo establecía la resolución del Consejo Supremo Electoral. El estatuto contó con 92 artículos, confirió amplios poderes al cuerpo colegiado y hasta dispuso en su artículo 10 la creación de una Gaceta Constituyente para “publicar diariamente actas, propuestas, resoluciones, acuerdos, documentos y cualesquiera otros documentos, como servicio de información permanente”. Además, se estableció una veintena de comisiones permanentes, cada una encargada de dar forma a un apartado específico de la nueva Constitución.

 El conflicto entre la ANC y los poderes constituidos sucedió casi de inmediato. El 18 de agosto se dio un debate en el seno de la Constituyente en el que sus miembros debatían si debían decretar la disolución de la Corte Suprema de Justicia o ratificar provisionalmente en sus cargos a cada uno de los magistrados, todo ello sin haber definido qué órgano la reemplazaría en caso de ser disuelta[4]. Finalmente, se aprobó sólo la investigación de los 15 magistrados que la conformaban. La crisis se precipitó cuando el 24 de agosto, la Dra. Cecilia Sosa anunció su renuncia como Presidenta de la CSJ en respuesta a un decreto de “emergencia judicial” de la Constituyente, y que 8 de los 15 magistrados ya habían decidido acatar. Según la Dra. Sosa, la Corte “se suicidó para evitar ser asesinada”. Los integrantes de la ANC, en su gran mayoría partidarios del chavismo, hicieron del proceso de transición uno sumamente traumático; atropellando a los poderes constituidos al mismo que tiempo que se aprovecharon de la ambigüedad sobre sus facultades y la carencia de marco legal al respecto para atribuirse un rol supraconstitucional, sobre la base de la tesis del poder originario.

La aprobación de la nueva Constitución marcó el fin definitivo del viejo sistema. El 15 de diciembre de 1999 se llevó a cabo el referendo para aprobar el texto redactado por los miembros de la Constituyente. Con una abstención del 55,62% del padrón electoral, la opción del Sí alcanzó el 71,78% (3.301.475) de votos a favor, y la opción del No logró el 28,22% (1.298.105) de los votos. Con la abstención de más de la mitad del electorado, se consideró aprobada la Carta Magna con la que el período presidencial se amplió de 5 a 6 años, se introdujo una reelección consecutiva, se permitió a los miembros activos de las Fuerzas Armadas votar en elecciones, se estableció la elección directa de gobernadores y alcaldes por un período de 4 años con posibilidad de una reelección consecutiva, se fijó un sistema proporcional para la elección de la Asamblea Nacional cada 5 años, y se introdujo la figura de la ANC y del referendo popular, que puede convocarse por iniciativa de distintos actores institucionales y ciudadanos, y con el que se pueden consultar asuntos de trascendencia nacional y revocarse todos los mandatos de funcionarios en cargos de elección popular.

Quizás uno de los cambios más importantes fue la elevación a rama del Poder Público del Consejo Nacional Electoral (CNE). A la división clásica entre poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, se sumaron los poderes Ciudadano y Electoral. El Poder Ciudadano, conformado por la Fiscalía General, la Contraloría General y la Defensoría del Pueblo, cuenta con amplias facultades constitucionales para ejercer control sobre otras ramas del Poder y al CNE le fue otorgada en la letra una completa independencia. El diseño de los nuevos 5 poderes siguió el concepto del equilibrio, en el que cada uno cuenta con facultades para someter a controles o interpelar las acciones del otro.

Sin embargo, como en cualquier otro país en el mundo, estos procesos son vulnerables de ser secuestrados por el poder político, y aun cuando la ley obligue a incluir a la sociedad civil organizada y a candidatos independientes (sin afiliación política), la forma en la que se elige a los titulares de los poderes públicos Judicial, Electoral y Ciudadano sigue siendo víctima de tensiones típicas del juego político. Dado que los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, los Rectores del Consejo Nacional Electoral y la tríada que conforma el Consejo Moral Republicano no son electos por voto popular sino por los diputados de la Asamblea Nacional, la distribución de cargos titulares suele hacerse respondiendo a la correlación de fuerzas en el parlamento nacional.

Desde que se eligieran por primera vez los titulares de los nuevos Poderes Públicos hasta el día de hoy, todos han estado sometidos por el Ejecutivo gracias a la mayoría circunstancial del oficialismo en la Asamblea Nacional. En 2005 el chavismo hizo uso de “las morochas” para desincentivar la participación de la oposición y asegurar el control de todos los tipos de mayoría en el parlamento (2006-2011) y luego en 2009 aprobó la Ley Orgánica de Procesos Electorales, en la que plasmó el sistema mayoritario como método de conformación de la Asamblea Nacional, violando el principio de proporcionalidad que establece la Constitución, asegurándose así el control de la Asamblea Nacional nuevamente en el año 2010 (2011-2016).

En 2007, la vocación democrática del 55,9% de los venezolanos que participaron en el referendo de reforma constitucional, no solo detuvo la extinción de una Constitución joven, sino que la refrendó. El proyecto de reforma de Chávez fue presentado en dos bloques (“A” y “B”) y buscaba reformar títulos, capítulos y artículos medulares, además de otorgar más poderes a la Presidencia de los que ya había cedido la Constitución de 1999. Con este proyecto, Chávez dejaba entrever lo molesto que le resultaba a su gobierno lidiar con un estado “federal y descentralizado”, y delataba su intención de deshacerse de la figura del Alcalde Mayor, volviendo a denominar a la capital Distrito Federal, pero con una autoridad apuntada por el presidente. Las reformas propuestas hacían mención a un “Sistema Nacional de Ciudades” compuestas por “comunas” desarrollado por el Estado para estructurar “lógica y razonablemente las relaciones entre las ciudades y sus territorios asociados”.

Una de las propuestas más llamativas y controversiales fue la de llevar el período presidencial de 6 a 7 años y habilitar la reelección indefinida para el Ejecutivo Nacional. Además, el artículo sobre las facultades de la Presidencia se extendería y se cedían amplios poderes en lo relativo al ordenamiento del territorio, creación y supresión de entidades subnacionales por decreto; el poder para promover a los oficiales de la Fuerza Armada en todos los grados y jerarquías, cuando originalmente solo podría promoverlos a partir del grado de coronel o capitán de navío; y el Plan Nacional de Desarrollo no requeriría más la aprobación de la Asamblea Nacional.

La democracia “participativa y protagónica” resultaba frustrante, de manera que se planteó la nueva “democracia socialista”, una en la que hasta solicitar la activación de los mecanismos de participación de los que se enorgullecía el chavismo se hacía más cuesta arriba. De aprobarse la reforma, los umbrales mínimos de participación para la activación de referendos y consultas populares subirían sustancialmente.

Lo que Chávez intentaba lograr era a todas luces, no solo continuar acumulando poder, sino flexibilizar los contrapesos y disposiciones constitucionales al ejercicio de ese poder y que prevenían que se hiciera con el control absoluto del Estado. Aun contando con la totalidad de las bancas de la Asamblea Nacional a su favor, las limitantes legales para gobernar y transformar el Estado a conveniencia a través de leyes presentaban un conflicto.

El proyecto de reforma constitucional contenía los planos para la construcción de un Estado unitario y centralizado desde el punto de vista político y económico que el chavismo implementaría de ganar o no el referendo. De hecho, cuando en el año 2017 la oposición en control de la Asamblea Nacional intentó activar el referendo revocatorio presidencial contra Nicolás Maduro, se encontró con un Consejo Nacional Electoral tomado por el poder chavista que negó una nueva salida electoral a la crisis, empeorando incluso las condiciones del referendo del año 2004.

La subversión de la democracia en Venezuela se concretó con la anulación de facto de la Asamblea Nacional en el año 2016, cuando se instaló un nuevo parlamento de mayoría opositora (2016-2021), fruto de un esfuerzo electoral monolítico por parte de la oposición civil y política y del sistema de sobrerrepresentación de mayorías que el chavismo había implementado. El Tribunal Supremo de Justicia se basó en una pobre excusa para declarar “en desacato” a un Poder Público Nacional directamente electo por el 74% (14 millones) de los venezolanos habilitados para votar. En el año 2017, el chavismo celebró una elección para la conformación de otra Asamblea Nacional Constituyente, esta vez sin referendo consultivo para aprobar su celebración y sin un lapso determinado de duración, con el claro propósito de sustituir al Legislativo nacional. Así fue como la democracia “participativa y protagónica” se convirtió en un régimen de partido único, como el chino o el cubano, para darle algo de sustento “legal” al nuevo Estado policial y paramilitar.

El formato de democracia que impulsó el chavismo fue una de tipo procedimental, con su propio juego de reglas para dar ganador siempre a quien detente el poder y el control de todos los poderes. Desde el referendo consultivo y la elección de la Constituyente de Chávez, las mayorías electorales circunstanciales fueron utilizadas para legalizar el avance contra las instituciones, la sociedad civil, los partidos políticos y los medios de comunicación. Sin un umbral mínimo de participación en procesos electorales, el chavismo se puede servir de una base de menos de 30% para “legalizar” todas las medidas del politburó cívico-militar. Movilizando a los empleados públicos, beneficiarios de subsidios sociales (a quienes se les exige membresía del PSUV) y a una importante masa de ciudadanos que dependen del gobierno central para comer y cubrir necesidades básicas (combinando instrumentos de control como los Comités Locales de Abastecimiento y Producción -CLAP- y el “Carnet de la Patria”), el chavismo se asegura un “piso electoral” que le permite disponer de la oposición en la arena política.

No, en Venezuela no hay democracia y es vital que los venezolanos nos planteemos no solo salir de la crisis actual, sino el modelo político que queremos en el futuro. Si mantendremos el juego actual en el que el ganador se lleva todo, o si fomentaremos la pluralidad política y la representación efectiva de las minorías. Las reformas que vendrán después de la crisis deben tomar en cuenta un nuevo sistema, que salve de las tensiones políticas al árbitro electoral y permita siempre dirimir diferencias en democracia y libertad.

Este artículo contiene extractos del nuevo proyecto editorial de Transparencia Electoral para América Latina, “Así se vota en Venezuela”. Segunda entrega de la serie “Así se vota”.

[1] Brewer-Carías, A. Asamblea Constituyente y Ordenamiento Constitucional (1999). Serie Estudios, No. 53. Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Caracas, 1999.

[2] Gaceta Oficial No. 36.658 de la República de Venezuela. 10 de marzo de 1999.

[3] Referendos Nacionales efectuados en Venezuela (1999-2000). Dirección de Estadísticas Electorales, Consejo Nacional Electoral de la República Bolivariana de Venezuela. Caracas, Mayo de 2002.

[4] Aznarez, Juan J. La Constituyente coloca a la Corte Suprema venezolana ante la disolución o una muerte lenta. El País. Caracas, 19 de agosto de 1999.

 

Eduardo Repilloza Fernández

Politólogo por la Universidad Rafael Urdaneta (URU) en Venezuela, candidato a Magíster en Estudios Internacionales por la Universidad Torcuato di Tella en Argentina, y Director de Investigaciones en Transparencia Electoral para América Latina. Fue Coordinador Regional de Contraloría Ciudadana de Súmate, A.C. (Venezuela) y ha sido miembro de Misiones de Observación Electoral en Venezuela y Argentina.