El camino de la consolidación democrática abre en México discusiones acerca del papel autónomo de la justicia electoral y sus características como garante de elecciones con integridad tras la falta de condiciones para la competencia electoral, la inexistencia de confianza en los órganos electorales, imperantes en el orden hegemónico construido durante 70 años alrededor del Pri.
A modo de contexto, en 1990 el escritor peruano Mario Vargas Llosa refirió[1] “México es la dictadura perfecta. La dictadura perfecta no es el comunismo. No es la URSS. No es Fidel Castro. La dictadura perfecta es México. Una dictadura camuflada. Tiene las características de la dictadura: la permanencia, no de un hombre, pero sí de un partido, de un partido que es inamovible. Tan es dictadura la mexicana, que todas las dictaduras latinoamericanas desde que yo tengo uso de razón han tratado de crear algo equivalente al PRI[2]“.
Y en efecto, en México, durante setenta años ininterrumpidos gobernó el PRI, un partido creado a base de un corporativismo que aglutinó movimientos obreros, campesinos, populares, burócratas, etc., cuyos líderes todos del PRI, mantuvieron un control real de la Presidencia de la República y del Congreso de la Unión, y de facto hasta del Poder Judicial.
Un caso emblemático de los nulos niveles de competencia electoral que había en México fueron las elecciones federales de 1976, en cuya boleta electoral apareció un solo candidato como aspirante a la Presidencia, José López Portillo y Pacheco. Años después en una entrevista el propio López Portillo con gracia -y con razón- aseguraba que “con que hubiera salido su mamá a votar por él, habría ganado la elección”.
En ese contexto, poco significaba hablar de justicia electoral considerando que la organización de las elecciones estaba bajo una comisión electoral adscrita al gobierno, y la calificación de las mismas se realizaba en el Congreso de la Unión bajo parámetros políticos.
En esos tiempos la calificación de las elecciones presidenciales en México, así como la declaración de nulidad de la misma, la hacía un Colegio Electoral Federal dependiente del Congreso de la Unión, e integrado por diputados que, además, autocalificaban la elección de diputados y senadores. Esto es, eran juez y parte de su propia elección.
Contra las decisiones del Colegio Electoral los partidos políticos sólo podían inconformarse a través de un recurso de reclamación ante la Suprema Corte, la cual determinaba la existencia o no de violaciones en el proceso electoral, y en la calificación de las elecciones.
A partir de 1986 la justicia electoral empezó a tomar la forma que hoy se conoce, y en el Código Federal Electoral de principios de 1987 por vez primera se contempló un tribunal especializado en materia electoral: Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL).
La creación del TRICOEL con naturaleza autónoma y carácter administrativo, constituyó un paso fundamental para el establecimiento de las bases e institucionalización de la justicia electoral, no obstante, las decisiones de mayor relevancia como calificar o anular las elecciones, se mantuvieron bajo la esfera de competencia del Colegio Electoral.
Un parteaguas fueron las elecciones presidenciales de 1988, manchadas con fundados señalamientos de fraude electoral por parte de todos los partidos opositores, reforzados ante la negativa de los colegios electorales de abrir los paquetes electorales para verificar las irregularidades denunciadas, ni siquiera las más controvertidas.
Esta coyuntura exhibió la imperiosa necesidad de acabar con la calificación política de las elecciones para transitar a un sólido sistema de solución de conflictos político-electorales.
Así, en 1990 se creó el Tribunal Federal Electoral (TRIFE), organismo jurisdiccional autónomo cuyas resoluciones eran definitivas e inatacables, excepto las que se dictaban con posterioridad a la jornada electoral que continuarían en los Colegios Electorales.
En el año de 1996, el Tribunal Electoral se incorporó al Poder Judicial de la Federación (TEPJF), se creó un sólido sistema de medios de impugnación y, finalmente, desapareció el Colegio Electoral para la elección de Presidente dejando en el ámbito del propio Tribunal Electoral la facultad de calificar y declarar la validez de dicha elección.
Este breve vistazo ilustra cómo algunos hechos políticos de alto impacto en México, fueron los principales impulsores de grandes transformaciones en las leyes e instituciones electorales, hasta que “llegó el momento histórico en que las elecciones pasaron de ser mecanismos legitimadores, sin mayores conflictos para el Estado, a un terreno de disputa, en el que la oposición partidaria fue ganando espacios de acción política, con votos”[3].
La evolución de la justicia electoral en México ha sido un proceso de aciertos y desaciertos, no obstante, vale la pena destacar algunos atributos que hoy distinguen al órgano responsable de impartirla el cual, tanto en su diseño como funcionalidad, cumple con los ideales tanto de los instrumentos internacionales[4] como de los criterios adoptados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en materia de independencia judicial:
- Garantías de independencia del tribunal electoral.
Los magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral deben cumplir los requisitos exigidos para ser Ministro de la Suprema Corte; las formulaciones de ternas las hacen los ministros de la Suprema Corte; y son elegidos por las dos terceras partes de miembros del Senado de la República; de forma escalonada, para un periodo de nueve años.
El Tribunal tiene la facultad de proponer su propio presupuesto; así como aprobar su reglamento interno y los acuerdos necesarios para su adecuado funcionamiento.
Aunque el Tribunal Electoral forma parte del Poder Judicial encabezado por la Suprema Corte, ni en lo jurisdiccional ni en lo administrativo existe relación alguna de subordinación entre ambos órganos.
- Amplio acceso a la protección judicial electoral.
El sistema de medios de impugnación en materia electoral garantiza que todos los actos electorales dentro o fuera de un proceso electoral, sean susceptibles de ser impugnados, a través de cuatro medios concretos: i) recurso de reconsideración; ii) recurso de apelación; iii) juicio de revisión constitucional electoral y; juicio para la protección de los derechos político–electorales de los ciudadanos.
Así, ciudadanos, candidatos y partidos políticos pueden someter a la jurisdicción electoral la revisión de posibles irregularidades constitucionales, convencionales o legales, respecto de actos o resoluciones emitidos tanto por autoridades electorales como órganos partidistas que, en forma alguna, vulneren su esfera de derechos políticos.
El juicio para la protección de los derechos político–electorales de los ciudadanos constituye una forma de “amparo electoral”, el cual, de una manera expedita, permite que toda persona pueda combatir cualquier acto que atente contra su derecho al ejercicio de la participación política activa o pasiva, y de ser el caso, poder ser restituido oportunamente.
A través de su facultad de emitir jurisprudencia y criterios relevantes, el Tribunal Electoral ha ampliado el espectro de protección en beneficio de grupos estructuralmente vulnerables.
Un ejemplo, en la jurisprudencia “violaciones al derecho de ser votado, en su vertiente de acceso y desempeño del cargo de elección popular”, reconoció que la remuneración es un derecho inherente al ejercicio y una garantía institucional para el funcionamiento efectivo e independiente de la representación popular, por lo que toda afectación indebida a la misma, vulnera el derecho fundamental a ser votado en su vertiente de ejercicio del cargo[5].
Bajo estos criterios se revirtieron intentos de sabotear el acceso a cargos públicos de mujeres y/o integrantes de comunidades indígenas que, no obstante obtener el triunfo en las urnas, enfrentaron obstáculos institucionales para acceder a todas las prerrogativas del cargo.
- Control de constitucionalidad y convencionalidad.
El Tribunal Electoral tiene la facultad de llevar a cabo control de constitucionalidad concreto, con lo cual, está en condiciones de inaplicar cualquier norma electoral que pudiera ser inconstitucional o violatoria de derechos humanos.
Dicha facultad adquiere particular relevancia considerando que desde el año 2011, la Constitución mandata que en el marco del pleno reconocimiento a toda persona para gozar de los derechos humanos establecidos tanto en la Constitución como en los tratados internacionales, así como de las garantías para su protección, todas las autoridades en el ámbito de su competencia, tienen la obligación de interpretar las normas sobre derechos humanos favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Este ensanchamiento del bloque de constitucionalidad mexicano constituyó un cualitativo incremento del catálogo de derechos fundamentales a partir del cual, el Tribunal Electoral ha tenido un valioso margen de oportunidad para reconocer y potencializar derechos políticos, incluso ante supuestos que no se encuentran expresamente establecidos en las leyes.
- Carácter de sus decisiones.
El Tribunal Electoral mexicano constituye la máxima autoridad judicial en la materia por lo que resuelve en instancia terminal de forma definitiva e inatacable, todos los asuntos contenciosos puestos bajo su jurisdicción.
Si bien el Tribunal Electoral no conoce de las acciones de inconstitucionalidad contra leyes o normas electorales, por ser facultad exclusiva de la Suprema Corte, no obstante, su facultad para ejercer control de constitucionalidad de las leyes en casos concretos, le permite en sus decisiones inaplicar normas inconstitucionales o violatoria de derechos humanos, en aras de maximizar los derechos políticos del solicitante de justicia.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del ámbito federal, constituye la segunda y última instancia para revisar actuaciones de las salas regionales del propio tribunal, y en algunos supuestos expresamente establecidos en la ley, tercera y última instancia para revisar sentencias derivadas de tribunales electorales locales.
Por mandato constitucional, todas las resoluciones judiciales independientemente de su instancia, deben estar debidamente fundadas y motivadas como requisito sine qua non para garantizar la firmeza y solidez de una sentencia judicial.
- Garantías de imparcialidad en la gestión jurisdiccional.
En su normativa el Tribunal Electoral cuenta con las figuras de la excusa y recusación, a través de las cuales ya sea los propios magistrados o cualquiera de las partes pueden hacer del conocimiento, posibles conflictos de interés para conocer sobre un determinado asunto con lo cual, de acreditarse, se debe ceder el turno a otra magistrada o magistrado para su resolución, sin la participación de la o el magistrado impedido.
Con reglas de turno de los asuntos que ingresan al tribunal, se brinda certeza de la imparcialidad respecto de los criterios de asignación entre las y los magistrados, a partir de un sistema aleatorio.
Nota final.
Prácticamente en todos los países fueron los contextos políticos particulares los que dieron la pauta para dar pasos históricos en la consolidación democrática.
Tales pasos no siempre fueron necesariamente tersos ni sencillos y, por el contrario, en no pocas ocasiones se dieron a costa de la vida y la libertad de miles de personas.
El régimen mexicano distaba de ser una dictadura, pero lo cierto es que no permitía condiciones para una auténtica competencia electoral, lo que detonó en una sociedad cada vez más exigente de instituciones que les garantizaran el ejercicio pleno de sus derechos.
En esa lógica se crearon y consolidaron instituciones electorales fundamentales[6] que, en términos generales, han cumplido la altísima responsabilidad de brindar certeza y confianza de los procesos electorales en México, y han coadyuvado en la democracia de otros países.
Sin embargo y como ha alertado el Secretario para el Fortalecimiento de la Democracia de la OEA, Francisco Guerrero Aguirre, “los últimos meses han sido críticos en la percepción ciudadana en torno a diversos órganos electorales en la región…” y nos recuerda que “…la confianza institucional tarda décadas en construirse y minutos en evaporarse. Sin confianza, no hay democracia y, sin confianza, la legitimidad se esfuma”[7].
Construir una democracia con integridad exige que haya integridad y vocación democrática en quienes la construyen. La pérdida de confianza en los órganos electorales a veces provocada por sus propios operadores, son la oportunidad para que bajo pretexto de “depurar” las instituciones democráticas, el autoritarismo se infiltre en las mismas usando banderas de transformación. Cada país debe valorar hasta donde permite entrar los fantasmas de la regresión, que acechan y amenazan su fortalecimiento institucional.
[1] Ver en https://elpais.com/diario/1990/09/01/cultura/652140001_850215.html
[2] El Partido Revolucionario Institucional (PRI) gobernó México de manera ininterrumpida durante 70 años y nueve meses (1930- 2000).
[3] Arreola Ayala, Álvaro, Breve Recuento Histórico de la Justicia Electoral en México. Temas selectos de derecho electoral, p. 32, TEPJF.
[4] Convención Americana sobre Derechos Humanos; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Declaración Universal de Derechos Humanos.
[5] Jurisprudencia identificada con la clave 21/2011, consultable en la Compilación 1997-2012, Volumen 1, Jurisprudencia, p.p. 173-174 o en la página de internet http://www.te.gob.mx.
[6] El Instituto Federal Electoral, (hoy Instituto Nacional Electoral), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y tribunales electorales locales.
[7] Artículo “Confianza” del 25 febrero 2020 https://www.excelsior.com.mx/opinion/francisco-guerrero-aguirre/confianza/1366049
[author] [author_image timthumb=’on’][/author_image] [author_info]Jaime Talancon
Abogado electoral y constitucionalista mexicano. En México ha sido asesor del Consejo General del Instituto Federal Electoral; consultor en el Congreso mexicano; Director de Análisis Político en la Presidencia de la República y Secretario Técnico del Tribunal Electoral. Ha asesorado a gobiernos y partidos políticos en mejores prácticas, y ha sido observador y consultor internacional de la OEA en diversos países y del Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral. Twitter: @_talancon_[/author_info] [/author]
Demo Amlat es un proyecto impulsado por Transparencia Electoral cuya misión central es el compromiso con el fortalecimiento democrático en la Región.
