Violencia electoral, prebenda política, desconocimiento de resultados, destino discrecional de recursos, irregularidades en el escrutinio o en el padrón, sumados al valor negativo conferido al marco jurídico electoral y al financiamiento de las campañas, al alto grado de abstención, voto nulo y en blanco son los índices que configuran la topología de la conflictividad electoral en el Perú.

La democracia en Perú ha tenido que sortear innumerables obstáculos, aunque muchos de ellos similares al de la mayoría de los países de América del Sur. Después de 12 años de dictadura militar, desde 1968 a 1980; la democracia regresó a este país. Sin embargo, diez años después tuvo que enfrentar otra situación crítica cuando Alberto Fujimori, dos años después de que resultó electo Presidente de la República en la segunda vuelta de las Elecciones Presidenciales en 1990, transgredió el orden constitucional y desconoció la independencia de los poderes del Estado; siendo la mayor prueba de ello el cierre del parlamento nacional el 5 de abril de 1992, que era controlado por los partidos políticos tradicionales. Gobernó este país por una década, desde 1990 hasta el 2000, en la que hubo elecciones Generales, pero sin las condiciones para el ejercicio libre del voto.

Entre las razones que se ofrecen para explicar esta experiencia autoritaria de la última década del siglo pasado, se ha señalado la fragilidad de las instituciones democráticas en este país, entre ellas el sistema de partidos políticos, a través de los cuales se accede al poder político. La desnacionalización y volatilidad de las organizaciones con fines políticos en el Perú suele ser centro de debates y de gran parte de los análisis políticos en el país, pero deja de lado una realidad subyacente y directamente relacionada con la estabilidad política y social: la conflictividad electoral.

El desastre experimentado por los partidos políticos tradicionales a finales del siglo pasado se puede constatar al revisar los resultados de las Elecciones Presidenciales de 1990, que fue acentuándose en las de 1995 y 2000. En esta última elección presidencial los partidos políticos tradicionales como el APRA, AP, PPC y el Frente Popular Agrícola (FPA) llegaron a obtener juntos menos del 10 por ciento de la votación total; siendo desplazados por nuevos partidos políticos.

Aunque es justo reconocer que el APRA resurgió en las Presidenciales de 2006, cuyo candidato Alan García ganó en la segunda vuelta frente a la opción presidencial que se impuso en la primera vuelta, Ollanta Humala. Esto lo explican algunos analistas políticos peruanos como consecuencia del miedo o temor de dar un salto al vacío o evitar un mal mayor. En esta ocasión el candidato presidencial de un partido político tradicional le ganó al candidato emergente de un partido también nuevo, Unión por el Perú (UPP) fundado en 1994. Sin embargo, Humala volvió a medirse en  las Presidenciales de 2012, postulado por su partido UPP; y a pesar de haber sido derrotado en la primera vuelta, se impuso en la segunda vuelta frente a la candidata del Fujimorismo, Keiko Fujimori, cuyo partido Fuerza Popular fue creado en marzo de 2010. En esta ocasión, se midieron dos candidatos de la política no tradicional, cada uno de ellos apoyado por partidos emergentes de reciente data.

Esta debacle de los partidos políticos tradicionales se acentuó en las Elecciones Presidenciales de 2016, ganadas en segunda vuelta del 5 de junio de 2016 por Pedro Pablo Kuczynski, del partido político Peruanos Por el Kambio –PPK–, creado en 2014, con una diferencia de menos de un punto sobre la ganadora de la primera vuelta Keiko Fujimori, del partido Fuerza Popular. Llama de nuevo la atención que los partidos políticos nacionales de ambos contendientes, como también el de la candidata Verónica Mendoza, Frente Amplio por la Justicia Vida y Libertad (2012), que obtuvo la tercera posición en la primera vuelta, son de reciente formación. Las siguientes posiciones las ocuparon los candidatos de los partidos políticos tradicionales, recibiendo menos del 20 por ciento del total de votos válidos.

El resultado de la segunda vuelta presidencial el 5 de junio de 2016 dejó al descubierto la polarización de la sociedad peruana en el ámbito nacional, que se debatió entre dos candidatos fuera de la esfera política tradicional y que fueron postulados por partidos políticos  nacionales emergentes. Otro elemento perturbador del clima político fue que 20 meses después, el 20 de marzo de 2018, el presidente Kuczynski renunció al cargo, cuyo período estaba previsto para 2016-2021; y le correspondió asumir al Vicepresidente Martín Vizcarra.

Conflictividad Electoral en el Perú

En el marco de un proyecto para evaluar la conflictividad electoral en Perú, Transparencia Electoral Perú tomó una muestra de más de 1.500 notas periodísticas en más de 40 medios de comunicación social digitales, nacionales y regionales con distintas posiciones editoriales, donde fueron identificadas 140 irregularidades, que a su vez pueden ser clasificadas en 12 categorías.

 El 27.34% corresponde a irregularidades reportadas en las que se vivió un episodio violento, tanto físico como verbal, en las inmediaciones o dentro de centros electorales. Esta es la irregularidad que más fue reportada por los medios de comunicación en las 25 regiones del Perú.

A este tipo de irregularidades le siguen aquellas que entran en la categoría “Uso de recursos en beneficio de una opción política”, con lo que es posible inferir que hay un buen número de candidatos, tanto del oficialismo regional como de la oposición regional, que hacen uso de recursos públicos o privados para influir de alguna manera en las preferencias de los electores de manera desleal. La compra de votos o entrega de dádivas está íntimamente relacionada con esta categoría y fue identificada en el 8.63% de las irregularidades encontradas en los medios.

Las irregularidades en el escrutinio también fueron denunciadas en los medios de comunicación de todas las Regiones. Solo en la muestra de medios seleccionada, el 11.51% de las irregularidades reportadas se refieren a este tipo de incidentes.

En cuanto al nivel regional, se cruzó la información con la que se contaba sobre la categoría de cada irregularidad con la proporción de población electoral que cada Región representa. Los valores que se acercan a 1 significan una importante presencia de irregularidades de diversas categorías, así que los valores que se acercan a 0 son más saludables.

La Región de Ucayali es en la que se identificó la mayor cantidad y diversidad de irregularidades, por lo que obtiene el mayor puntaje. A esta le siguen las Regiones de Madre de Dios, Loreto, Callao y Ancash. Todas estas Regiones juntas representan el 8.66% del electorado nacional para el año 2018.

Índice de Democracia Subnacional

Este índice resultó de la ponderación de elementos como las oportunidades de las organizaciones políticas de oposición de lograr superar al oficialismo regional tanto en la elección de los Gobernadores y Vicegobernadores Regionales como de los Consejeros Regionales, evaluando también el tipo de sucesión entre las Elecciones Regionales y Municipales de 2014 y 2018, el control del Consejo Regional por parte de los partidos de gobierno locales y los límites a la reelección.

Los valores que se acercan a 1 implican mayores riesgos para la democracia, de manera que los valores que se acercan a 0.5 implican menores riesgos a considerar. Por ejemplo, el caso de La Libertad, que es el valor más alto en el índice, es producto de que el oficialismo regional (Alianza para el Progreso) conservó el control del Ejecutivo y obtuvo la mayoría de los cargos en el Legislativo (7-15). En las Elecciones Regionales y Municipales de 2014 ganó el candidato de esta organización en primera vuelta con el 43,58% y en las del año 2018 otro de sus candidatos ganó con el 32,75% (superando el umbral mínimo por menos de 3 puntos). Esto implica una caída en el caudal de votos oficialista atribuible a distintos factores, pero en el resultado final la preferencia de los electores se fragmentó lo suficiente para que el partido oficial, obteniendo solo un tercio de los votos, lograra aumentar la ventaja sobre el segundo partido más votado de 10% en 2014 a 16,29% en 2018. Duplicando así lo obtenido por la segunda fuerza.

La Libertad también destaca por ser la única Región en la que el oficialismo regional representado por un partido nacional fue reelecto para un segundo mandato (2019-2022), con el 5,87% del electorado nacional. Esto en sí mismo no quiere decir necesariamente que la Región no goza de buena salud democrática, sino que puede ser necesario evaluar el desenvolvimiento del oficialismo regional en futuras elecciones para mantener la calidad democrática.

La mayoría de las Regiones obtuvo un puntaje de 0.5, lo que responde a la factorización del coeficiente de volatilidad utilizado en el cálculo del índice, ya que la variación entre los resultados y las condiciones de las Elecciones Regionales y Municipales de 2014 y 2018 en estas regiones fue importante. Las regiones que se ubican entre 0.51 y 0.6 cuentan con un oficialismo regional que, aunque no reelecto para el Ejecutivo, fue un contendiente relevante del proceso electoral y fue capaz de obtener cargos en el Consejo Regional.

Votos nulos y abstención pueden tener consecuencias sobre niveles de conflictividad electoral

La proporción de votos nulos usualmente es ignorada por los análisis tradicionales, pero este dato puede proporcionar una interpretación de 3 factores importantes que afectan la estabilidad de los sistemas regionales:

  • La capacidad de las autoridades electorales en cuanto a la difusión de información suficiente para que electores emitan efectivamente su voto;
  • La insatisfacción por parte de fuerzas políticas que saben que cada voto cuenta;
  • La insatisfacción de los electores con las organizaciones políticas.

Dado que el voto es obligatorio en Perú, la abstención nos da una buena lectura de la insatisfacción de los electores con el sistema. El 34,72% de los electores habilitados no votó en la segunda vuelta para la elección de Gobernador y Vicegobernador Regional en Ancash, igualmente el 30,72% en Arequipa.

Algunos datos alarmantes fueron identificados en las Provincias de Ucayali, Cajamarca y Amazonas. En la Provincia de Purús (Ucayali), hubo un 43.42% de abstención electoral; en la Provincia de Cutervo (Cajamarca), hubo un 42.80% de votos en blanco; y en la provincia de Bagua (Amazonas), hubo 39.36% de votos nulos. De hecho, si en esta última sumamos 8.35% de votos en blanco, da un récord de 47.71%, es decir, casi la mitad de los votos no fueron válidos.

Algunas observaciones son pertinentes con respecto a estos datos llamativos:

  1. Ninguna de estas Provincias incorporó tecnología en el proceso de votación durante las Elecciones Regionales y Municipales de 2018.
  2. La Provincia de Purús (Ucayali) se creó en el año 2014, por lo que las Elecciones Regionales y Municipales de 2018 fue el primer proceso electoral al que asistieron los votantes circunscritos a ese territorio, que entonces elegía nuevas categorías (una de ellas fue la de Consejero Regional).

De estas observaciones podemos inferir que el voto electrónico no influyó directamente sobre las altas proporciones de abstención, votos en blanco y votos nulos; contrariamente a lo sucedido en la Provincia de Purús, donde la novedad que representó las nuevas categorías a elegir por los electores de ese territorio pudo haber sido un factor en la alta abstención, más aún al tomar en cuenta que abstenerse de votar injustificadamente en Perú conlleva a una sanción pecuniaria.

Reducir la proporción de votos nulos es una tarea fundamental que tienen las autoridades electorales, para reducir en la misma medida el riesgo de proveer al sistema de elementos desestabilizadores. En el caso de las regiones de Tacna, Ancash y Arequipa, la proporción de votos nulos es realmente preocupante, dado que todas superan un 25% de votos emitidos para la elección de Presidentes y Vicepresidentes Regionales de 2018.

Fuente: Transparencia Electoral, 2019 (basado en resultados para la elección de Gobernador Regional publicados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales del Perú, 2018)

Irregularidades reportadas por los Jurados Electorales Especiales

Para los comicios Regionales y Municipales de 2018, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) definió noventa y tres (93) circunscripciones administrativas y de justicia electoral, en las que constituyó igual número de Jurados Electorales Especiales (JEE).

Fuente: Transparencia Electoral, 2019 (en base a datos del Jurado Nacional de Elecciones)

A los JEE les correspondió en las Elecciones Regionales y Municipales recibir y calificar las solicitudes de inscripción de listas de candidatos, resolver tachas, inscribir candidaturas, así como conocer solicitudes sobre acreditación de personeros, expedientes sobre publicidad estatal, propaganda electoral, neutralidad, encuestas electorales, actas observadas, impugnaciones de cédula de votación e identidad de electores, pedidos de nulidad de elección, fiscalización del proceso electoral, para, finalmente, proclamar a los candidatos electos y entregar las respectivas credenciales.

Los principales expedientes por denuncias recibidas y procesadas se trataron de Inscripción de Listas, con cerca de un tercio de estos (26,56%), seguido por Reconocimiento de Personeros (21,64%), Propaganda Electoral (20,84%) y Publicidad Estatal (12,71%).

¿Cómo perciben los especialistas los elementos que inciden sobre la conflictividad electoral?

Consultas realizadas por Transparencia Electoral Perú a especialistas en el tema electoral arrojan varios datos de interés: en términos generales, los expertos son cautelosos con respecto a la incorporación de tecnología en los procesos electorales de Perú. Esto puede abarcar desde el instrumento de votación hasta la totalización de resultados, y en este aspecto vale precisar que la implementación del sistema electrónico de votación fue una novedad en el proceso electoral muestra. El voto electrónico estuvo regulado por la Ley Nº 28581 sobre procesos electorales y la Resolución Jefatural 000022-2016-J/ONPE. Para las Elecciones Regionales y Municipales 2018, se implementó en 21 Distritos de la Región de Lima, 2 Distritos de la Provincia Constitucional de El Callao (La Punta y Mi Perú) y 16 otras jurisdicciones del interior.

Es importante aclarar que la percepción de los especialistas se circunscribe a una acepción general de esta categoría, por lo que las conclusiones también deben ser consideradas en un sentido amplio. La implementación de tecnología en procesos electorales sigue siendo un tema de conversación en la agenda política peruana. Además, expertos consideran que la calidad y suficiencia de las auditorías electorales es mejorable, dado que en su mayoría otorgaron valores regulares o negativos durante la consulta.

Según las percepciones recabadas, los especialistas consideran que el secreto del voto no está en riesgo en Perú. Los procesos electorales enmarcan todo lo relativo al momento previo, durante y posterior al acto de votación, y los expertos consideran que la violencia suele presentarse con más regularidad en los eventos circunscritos a la fase preelectoral, es decir, conflictos pueden presentarse más que nada días previos al día de la elección.

La inclusión de la perspectiva de género en las normas electorales es otro tema que genera preocupación entre especialistas, siendo que todos los valores fueron de regular a negativo, sin pasar por percepciones positivas de la situación actual de disposiciones en la legislación que refieran a la inclusión de políticas de género. De acuerdo con la normativa electoral el 30 por ciento de los candidatos de las listas a Consejeros Regionales, Regidores Municipales Provinciales y Distritales debió estar conformado de hombres o mujeres.

Según la información oficial del Jurado Nacional de Elecciones (JNE)[1], de los 113.673 candidatos presentados en las Elecciones Regionales y Municipales 2018, 44.947 fueron del género femenino, lo cual representó el 39,54% del total, superando el mínimo exigido. Al enfocarlo al ámbito regional se mantiene este porcentaje, ya que de las 368 candidaturas a Gobernadores 32 de ellas fueron del sexo femenino; y de las 368 candidaturas a Vice Gobernadores, 99 correspondieron a mujeres; y en las Consejerías Regionales, de las 4.901 candidaturas 1.942 de ellas eran de mujeres. Sin embargo, al revisar los resultados de las Elecciones Regionales, la representación femenina en los cargos de Gobernadores y Vice Gobernadores durante la primera vuelta es inexistente, porque de las 20 autoridades electas en las 10 de las 25 Regiones que eligieron cargos ejecutivos, todas son del género masculino[2]. En cuanto a los resultados en las Consejerías Regionales en los 25 parlamentos regionales la representación femenina fue de 19,21%; sin embargo, resalta el caso de la Región de El Callao, en donde superó la media nacional al quedarse con el 44, 4% de los cargos.

A la calidad democrática del marco jurídico electoral los expertos invariablemente otorgan valores regulares. Esto también es ilustrativo del debate que se da en Perú sobre la reforma política y electoral, dado que los especialistas claramente consideran que se puede mejorar en este aspecto. Por otra parte, evalúan positivamente la transparencia en el manejo del registro electoral y en lo relativo a los criterios técnicos utilizados para la construcción de circunscripciones electorales y distribución de cargos.

También hay una percepción en su mayoría negativa o regular con respecto al financiamiento electoral de los oficialismos regionales, la equidad en la campaña electoral y la cobertura de medios. Todas estas categorías están estrechamente relacionadas con la igualdad de condiciones durante las campañas electorales, y los datos arrojados por la consulta son particularmente importantes a efectos de considerar riesgos electorales (violencia, desconocimiento de resultados, abstención y votos nulos y en blanco) que debiliten al sistema.

Fragmentación de Partidos Legislativos Regionales

Esta variable representa el número efectivo de partidos legislativos en los Consejos Regionales, es decir, el número de partidos que comprenden al sistema y que tienen el poder de tomar las decisiones a nivel regional. Una fragmentación de 0.01 representa básicamente la existencia de un sistema unipartidista, en esta categoría encontramos a las regiones de Callao y Tacna. Son regiones en las que el partido que maneja el Consejo Regional lo hace con una mayoría importante y con el poder de ignorar a las minorías. Esto podría ser producto del modelo no proporcional de representación que rige en Perú a nivel de elección de Consejos Regionales, donde se toma cada provincia como circuito base electoral a las que después el Jurado Nacional Electoral otorga representación basándose en otros criterios normativos.

Un valor de 0.01 como el de Callao y Tacna implica en esencia un sistema de partido único en el que se corre el riesgo de sub representar a las minorías, evitar el debate de los asuntos públicos, y puede ser un indicador de la existencia de pocas opciones para el electorado.

Con valores cercanos o levemente superiores al 0.02, las regiones de Arequipa, Huancavelica, Junín, Lambayeque y Puno podrían entrar en la categoría de sistema político bipartidista actualmente. Un sistema de dos partidos otorga condiciones considerablemente más favorables a los sistemas políticos locales.

Los casos de Ancash, Cusco y Madre de Dios llaman la atención por el alto nivel de fragmentación. Tanto Ancash como Cusco son Regiones con alta concentración de electores, representando el 3,72% y 4,20% respectivamente. Sin embargo, Madre de Dios solo alberga el 0.44% de los electores habilitados para el año 2018. Aunque también puede ser un incentivo para el debate, la alta fragmentación de partidos legislativos usualmente produce tensiones entre fuerzas políticas y cambios frecuentes de toldas por parte de legisladores que buscan acordar con quienes ostentan mayor peso. Es el caso actual de Cusco, cuyo Consejo Regional está alineado con los cargos ejecutivos de Gobernador y Vicegobernador gracias a un acuerdo entre legisladores[3].

Mapa de Conflictividad Electoral

Como resultado de la ponderación de los hallazgos de Transparencia Electoral Perú, pudimos construir el Mapa de Conflictividad Electoral del Perú.

La combinación de alta fragmentación de partidos (a no confundir con la atomización del sistema de partidos peruano), alta incidencia de irregularidades reportadas por medios de comunicación social y autoridades electorales, altas proporciones de votos en blanco y nulos, y baja competitividad son razones por las cuales las regiones de Moquegua, Ancash, Lima, Ucayali, Madre de Dios y Loreto se encuentran en estas posiciones. En estas regiones reside el 43.53% del electorado peruano.

Concluimos que, en el actual debate sobre la urgente reforma política peruana, se deben tomar en serio también las causas que aumentan los riesgos electorales y los potenciales conflictos que amenazan la estabilidad del sistema político.

 

[1] Reporte INFOgob Nº 6, Serie ERM 2018. Análisis de los Perfiles de Candidatos Presentados.

[2] Reporte INFOgob N° 8, Serie ERM 2018.

[3] Benavente no tendrá oposición en el Consejo Regional de Cusco. La República, Perú. 4 de enero de 2019. Disponible en: https://larepublica.pe/sociedad/1387659-benavente-tendra-oposicion-consejo-regional

 

Jorge Márquez

Licenciado en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Lima, Perú). Con estudios de Maestría en Filosofía con mención en Epistemología y Maestrista en Derecho Procesal de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cursos de especialización en España, Chile y Colombia. Ha sido ponente en diversas universidades nacionales y extranjeras. Socio fundador del Estudio Márquez, Gamarra, Figueroa Bernardini y Abogados Asociados S.A.C. Fue observador electoral en las Misiones de Observación Electoral de Noruega (2017), EE.UU. (2018) y Argentina (2019). Actualmente es Director Ejecutivo de Transparencia Electoral Perú.