Fundamentos del estado de derecho que configura la vida en democracia: transparencia, acceso a la información y participación ciudadana son los cimientos a los que se encuentra indisolublemente ligado el concepto de justicia electoral como parte de una justicia abierta.
I. Introducción.
El Gobierno Abierto es un concepto complejo que tiende a popularizarse con el inicio del mandato presidencial de Barack Obama, concretamente con la emisión del Memorándum sobre Transparencia y Gobierno Abierto (Memorandum on Transparency and Open Goverment) en enero de 2009, el cual representó un momento cumbre en la historia del concepto y de su implementación a nivel mundial. En tal documento se plasmó la intención del ex mandatario norteamericano para abrir las puertas de su gobierno, tomando como base la transparencia, la participación y la colaboración, con la finalidad de fomentar la confianza pública y fortalecer la democracia. La experiencia acaecida en los Estados Unidos de América fue reconocida por diversas naciones democráticas, las cuales se interesaron por las acciones emprendidas, y derivaron en la creación de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Goverment Partnership) en junio del año 2011. Lo que resaltó fue la importancia del concepto, que se identifica como “una relación de doble vía entre ciudadanía y Estado, posibilitada por la disponibilidad y aplicación de TIC (tecnologías de la información y el conocimiento); estas facilitan múltiples interacciones entre actores sociales y estatales, y se traducen en vínculos más transparentes, participativos y colaborativos” (Ozslak y Kaufman, 2014: 7).
Desde sus orígenes, México formó parte del comité promotor de la Alianza por el Gobierno Abierto (AGA), donde ha tenido un papel activo y fundamental en la consolidación de dicho órgano. De ahí que, el Estado mexicano, junto con la sociedad civil organizada, hayan diseñado e implementado hasta la fecha cuatro planes de acción en materia de gobierno abierto a nivel federal, los que han representado elementos clave para la configuración de un esquema de gobernanza que busca, por un lado, fortalecer la vida pública a través de la colaboración entre el gobierno y la ciudadanía; y por el otro, fortalecer las instituciones democráticas.
Esta tendencia de apertura, y sus resultados en términos de legitimidad, han sido un factor valioso para la incorporación de la filosofía y los valores del gobierno abierto en el contexto de los poderes legislativo y judicial, los cuales se encuentran en un proceso de incursión progresiva hacia el open goverment. En lo particular, es importante advertir que este proceso de apertura y adopción de los valores del gobierno abierto, ha motivado en gran medida la concepción de justicia abierta.
II. Justicia Abierta: un acercamiento.
Como puede advertirse, el “openness” pronto se volvió un discurso político de moda para caracterizar la aparente voluntad de los países y gobiernos de todo el mundo para abrir la caja de negra del Estado, tornarlo más transparente, dar mayor participación y protagonismo a la ciudadanía, y mejorar los servicios a través de las tecnologías y sistemas de información (Oszlak y Kaufman, 2014). A partir de esto, se adoptaron compromisos, planes estratégicos y políticas públicas que han orientado el uso del adjetivo abierto en otros rubros, más allá de los límites del poder ejecutivo.
El Estado abierto, como término que permite ir más allá del poder ejecutivo, representa una noción en construcción que alude a “…la voluntad formalmente expresada por parte de gobiernos, parlamentos, cortes de justicia, organismos de control público u otras instituciones estatales o paraestatales de promover la apertura de sus repositorios de datos, el acceso ciudadano a la información, la participación social en las distintas fases del ciclo de las políticas públicas, la rendición de cuentas y, en general, el control de la gestión pública por parte de la ciudadanía” (Oszlak, 2013). No se trata simplemente de la conjunción del gobierno abierto, el parlamento abierto y la justicia abierta, sino más bien a la aspiración de implantación de un modelo, paradigma o filosofía de gestión pública que propone reforzar los pesos y contrapesos entre los diferentes poderes, involucrando a la ciudadanía, a través de un rol más activo, en el ejercicio de funciones y mecanismos de control, aprovechando las ventajas de las TIC, y reforzando el principio de colaboración entre los diversos actores (públicos y privados) (Oszlak, 2017). Como puede advertirse, la filosofía detrás del Estado abierto supera en gran medida la idea inicial del gobierno abierto, buscando ante todo replantear las funciones de los distintos órganos estatales sobre la idea de la colaboración entre Estado y ciudadanía. Derivado de lo cual, el paradigma del gobierno abierto no representa una filosofía monopolizada por el poder ejecutivo y sus instituciones, por el contrario, el ámbito de la justicia presenta un espacio que, con sus debidas diferencias y herramientas específicas, puede verse enriquecido por la incorporación de dicho modelo.
La justicia abierta, de acuerdo con Jiménez-Gómez (2014:19) puede entenderse como “…la extensión de la filosofía y los principios del gobierno abierto (especialmente transparencia, participación y colaboración) aplicados al ámbito de la justicia, donde la innovación y, actualmente, las TIC son herramientas clave para estas iniciativas”. De acuerdo con el citado autor, la justicia abierta trasciende la concepción clásica del principio denominado Open Justice del common law (el cual implicó que los procesos deberían ser abiertos al público), definiendo una evolución estructural del concepto que lo lleva por el sendero de la rendición de cuentas, la participación democrática, la protección de derechos, la confianza, la transparencia, el acceso y la modernización de la justicia (Jiménez-Gómez, 2017).
Con base en lo anterior, la justicia abierta se manifiesta a través de diversos principios como: la apertura de la justicia, la participación, la rendición de cuentas y la colaboración (Jiménez-Gómez, 2017 y Valverde, s/f), los cuales deben hacerse presentes tanto en el ámbito procedimental que da forma a la garantía de justicia, como en el contexto del diseño institucional del poder judicial. Lo cual, en términos prácticos, brindara la oportunidad de evaluar la labor de los juzgadores, permitiendo que los ciudadanos conozcan y hagan valer mejor sus derechos, y que los propios poderes judiciales cuenten con herramientas para reconstruir la confianza ciudadana en los administradores de justicia, blindar y fortalecer la independencia judicial; e incentivar a los funcionarios judiciales a mejorar su desempeño (Pantin y Quesada, 2019).
En este sentido, la justicia abierta aporta importantes elementos para democratizar la administración de justicia, poniendo en el centro de todo a los justiciables, pero también otorgando salvaguardas ante contextos de peligrosa deslegitimización política o mediática de la función judicial y del valor que tiene la labor de control de los jueces en las democracias constitucionales. En México, a raíz del afán de apertura que ha observado el Estado, sobre todo a partir de su inclusión como miembro fundador de la AGA y tras la emisión de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se han desarrollado de forma progresiva algunas políticas que se circunscriben dentro de la filosofía del gobierno abierto. El Poder Judicial Federal, además de estar obligado en términos del artículo 18 de la citada ley general a documentar todos los actos derivados de sus facultades, ha asumido gradualmente un compromiso con el diseño e implementación de acciones y programas de datos abiertos, transparencia y rendición de cuentas y máximo aprovechamiento de las TIC[1]. Puede decirse que esto tuvo su mayor expresión con la reciente publicación del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo de 2020, que reforma y adiciona aquel que estableció las disposiciones en materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Consejo, y por medio del cual se obliga a la publicación de la totalidad de las sentencias y resoluciones con que culminen los procedimientos competencia de los órganos jurisdiccionales, y que posibilita la consulta de las versiones públicas de estas[2].
La administración de justicia, al ser una de las columnas vertebrales de la democracia, debe plantearse la modificación de sus esquemas tradicionales, no solo mediante estrategias y acciones encaminadas a la superación de la obsolescencia de sus burocracias, sino que deben guiarse por una voluntad de rediseño institucional completo (Nava, 2018:266), facilitado por las herramientas que la transparencia, el acceso a la información, la participación, la rendición de cuentas, y las tecnologías ofrecen.
III. La Justicia Electoral Abierta y el acceso a la justicia.
En México, existe una amplia percepción de impunidad[3] y corrupción[4], la cual tiene efectos graves sobre la confianza que se deposita en las instituciones, desincentivando la denuncia y ampliando el clima de injusticia que se vive en el país. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2019, del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en el país la cifra negra oscila alrededor del 93.2%, lo cual obedece a diversos motivos, entre los cuales se incluye la poca eficacia de las instituciones para investigar delitos y administrar justicia, así como la desconfianza de la ciudadanía en estos órganos (Equis, 2019). La confianza ciudadana en las instituciones es fundamental pues de ella deriva la legitimación de sus actos. En este sentido, es de preocupar que para un gran porcentaje de la población (68.4% de los mexicanos de 18 años en adelante) el poder judicial se perciba como un órgano corrupto (INEGI, 2019), poco transparente y que no rinde cuentas. Tal percepción demerita la confianza en la labor que tiene para resolver las controversias que se le plantean, y tutelar de forma efectiva los derechos fundamentales, actuando en muchas ocasiones como un verdadero contrapeso de los poderes legislativo y ejecutivo.
En materia electoral esto cobra una importancia fundamental debido a que la reforma electoral en México, como en muchas otras naciones, ha estado precedida por la sombra de la desconfianza en el resultado de las elecciones y en las instituciones encargadas de su organización. Asimismo, la propia reforma electoral no ha derivado necesariamente en mayor confianza, pues esta depende de múltiples factores, actitudes, percepciones y factores contextuales. Sin embargo, en la medida en que su desarrollo se ha edificado sobre elementos objetivos que garantizan transparencia, autenticidad y validez (constitucional y convencional) (Nava, 2018:256), es que la ciudadanía puede tener certeza sobre la legitimidad de su actuar, fuera de la suspicacia original que habita en esos procesos.
De ahí que, la urgencia por establecer acciones y políticas para una progresiva apertura de la justicia no solo se vincula con las necesidades en materia de modernización de la administración de justicia, sino que se encuentran intrínsecamente relacionadas con la confianza institucional y el acceso a la justicia. Esta última constituye un derecho humano reconocido como norma imperativa de derecho internacional (ius cogens) que “…comprende el derecho a reclamar por medio de los mecanismos institucionales existentes en una comunidad, la protección de un derecho. Esto implica el acceso a las instituciones administrativas y judiciales competentes para resolver las cuestiones que se presentan en la vida cotidiana de las personas” (Birgin y Gherardi, 2008:xiv). De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el acceso a la justicia no se agota en el mero trámite de los respectivos procesos internos, sino que exige el cumplimiento de una serie de obligaciones como el aseguramiento, en tiempo razonable, de la satisfacción de los derechos que tienen las partes en el mismo, la responsabilidad de consagrar normativamente y asegurar la debida aplicación de las garantías del debido proceso legal ante las autoridades competentes y, desde luego, la prohibición a los Estados de imponer trabas a las personas que acudan a los jueces o tribunales en busca de la resolución de controversias (Steiner y Uribe, 2014:213). Asimismo, es importante señalar que el acceso a la justicia, más allá del imperativo normativo y de su instrumentación a partir de procesos judiciales, constituye un elemento fundamental para lograr el estado de derecho, en tanto permite, por un lado, el establecimiento de mecanismos para dar solución a conflictos interpersonales, desincentivando la impunidad, la autocomposición y la desprotección. Por el otro, disminuye las desigualdades sociales existentes, en tanto permite la adecuada exigibilidad de derechos. Al respecto, es menester recordar que la exigibilidad de los derechos humanos va más allá de los mecanismos establecidos por vía de los órganos jurisdiccionales, pudiendo realizarse por vías políticas, cuasi-políticas, cuasi-jurisdiccionales o, incluso, extra-institucionales.
Las políticas públicas representan mecanismos para cerrar la brecha entre la norma y la realidad, consagrándose como medios para la materialización de los derechos establecidos en normas nacionales e internacionales. De ahí que, el acceso a la justicia pueda proyectarse también sobre los procesos de definición y adopción de una política pública antidiscriminatoria que incidan sobre el goce de los derechos civiles, políticos, económicos y sociales de grupos vulnerables (Birgin y Gherardi, 2008:xvi).
A partir de lo anterior, es posible señalar que la justicia abierta cobra relevancia como una política pública al menos en dos sentidos vinculados entre sí: i) como política de modernización de la justicia, y ii) como garantía del derecho de acceso a la justicia. En el primer sentido, Jiménez-Gómez (2014:19) señala que la modernización de la justicia debe entenderse como el “perfeccionamiento de la administración de justicia orientado a conseguir un servicio público en el ámbito de la justicia, equiparable en rendimiento al de los servicios públicos más avanzados, actual, ágil, eficaz y confiable (…) y que cumpla con las expectativas de la ciudadanía”. Por su parte, como política pública de los poderes judiciales destinada a la garantía efectiva del acceso a la justicia, a través de la transparencia, rendición de cuentas, participación y colaboración con la población, sobre todo, aquella que se encuentra en situación de exclusión. La justicia abierta puede ser el motor de cambio, no solo para transparentar la administración de justicia, sino para mejorar los procesos internos, favoreciendo la perspectiva de género y de derechos humanos, la evaluación del diseño y procesos institucionales, y desde luego, advertir cuáles son los cambios necesarios para garantizar adecuadamente el acceso a la justicia.
El ámbito electoral no se encuentra exento de esta dinámica e incluso, dada la naturaleza de las atribuciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal (TEPJF)[5] podría señalarse que la inclusión de los principios y elementos del gobierno y la justicia abierta cobran una relevancia aún mayor. Esto en virtud de que la justicia electoral implica retos que van más allá de la mera concepción teórica de la legitimación del poder judicial y que se traduce en un carácter doblemente contra-mayoritario vinculado con la falta de comprensión de la justicia electoral: su fuente de legitimidad no es el consenso mayoritario, y sin embargo, en su tarea de analizar la verdad hipotética del caso en cuestión y en la garantía de los derechos humanos, contradice en apariencia la voluntad mayoritaria al, por ejemplo, anular una elección. Es decir, si bien el consenso no es su fuente de legitimación, sus resoluciones usualmente se vinculan con ese consenso (Sánchez, 2018). De ahí que, los postulados de apertura, transparencia, participación y colaboración sean imprescindibles para cerrar la brecha entre el citado órgano jurisdiccional y la ciudadanía. En este sentido, la garantía efectiva del acceso a la justicia en materia electoral, remite al papel de los Estados en la promoción de los derechos humanos de todas las personas bajo su jurisdicción. Dicha obligación implica el suministro de información sobre los derechos, su ejercicio y exigibilidad, así como las tareas de sensibilización necesarias para que las personas los respeten y los promuevan (Serrano y Vázquez, 2013:61-81), sobre todo en contextos de alta marginación y exclusión, ya que solamente a través de un conocimiento puntual de los derechos y sus mecanismos de exigibilidad se puede empoderar efectivamente a los ciudadanos.
El vínculo entre el acceso a la justicia electoral y la justicia abierta se hace más claro cuando tomamos en consideración que la obligación de promover los derechos humanos supone acciones de carácter positivo, que se materializan a través de políticas institucionales vinculadas con la transparencia, el acceso a la información y la participación. En este sentido, una política de justicia abierta en materia electoral deberá edificarse sobre una eficaz estrategia de datos abiertos, entendiendo estos como aquellos datos “…disponibles para que cualquiera pueda acceder a ellos, usarlos y volver a publicarlos de la manera que deseen, sin restricciones de copyright, patentes u otros mecanismos de control” (AGA, 2014:40), los cuales permiten facilitar y publicar toda la información recopilada por las instituciones de administración de justicia, haciendo más inteligible el funcionamiento e impacto de los procesos judiciales, brindando herramientas que ayudan a los gobiernos, a las organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadanía por igual a crear nuevas oportunidades de mejora.
Lo anterior permite tener certeza, no solo de datos relevantes sobre el órgano jurisdiccional electoral, sino sobre elementos de la calidad de las sentencias (cuántas y cómo se emitieron, cómo se configuró el elemento de interés público en ellas, el enfoque de género y derechos humanos, etc.), características de los canales de difusión y comunicación (accesibilidad, apoyo de las TIC), las políticas de transparencia proactiva y datos abiertos, los mecanismos de participación y colaboración con otras instancias gubernamentales y de la sociedad civil; y finalmente, los recursos destinados para el desarrollo de sus obligaciones en la materia. Cada uno de estos elementos, si bien no son limitativos, nos permiten tener en cuenta cuáles son algunas de las necesidades vinculadas con la consolidación de un modelo de justicia abierta.
En este tenor, y en consideración del marco de oportunidad que representa implementar un modelo de justicia de esta naturaleza, el TEPJF, en su Plan Estratégico 2017-2020, puso gran énfasis en el establecimiento de objetivos para constituirse gradualmente en un tribunal abierto, como son: 1) fortalecimiento y transparencia del proceso deliberativo colegiado y toma de decisiones, 2) herramientas para facilitar el entendimiento ciudadano, 3) apego a protocolos comunicacionales de datos y justicia abierta, 4) política integral de datos abiertos, 5) política de involucramiento ciudadano, 6) instauración formal de la figura de audiencias públicas; y 7) consolidación y promoción de la presencia del Tribunal a través de vínculos nacionales e internacionales (TEPJF, 2017), cada una de las cuales define sus actividades, indicadores, y responsables.
Como puede advertirse, para el citado órgano jurisdiccional queda claro que la necesidad de legitimación de su actuar va más allá del aparato constitucional y legal que le dota de facultades, y que requiere de un aparato institucional basado en herramientas que permitan el acercamiento con la ciudadanía, ya que en la medida en que esta conozca y se involucre en sus funciones y resoluciones, es como se podrá incrementar la confianza en las tareas del tribunal. Como ya se señaló, un modelo de justicia abierta no solo se vincula con el acceso a la información pública, sino que tiene una relación intrínseca con el acceso a la justicia, el cual es un elemento fundamental del Estado de derecho y de la democracia.
Referencias.
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Birgin, Haydée y Gherardi, Natalia (2008). La garantía de acceso a la justicia: aportes empíricos y conceptuales. México. SCJN. Disponible en: https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/igualdad/libros/documento/2016-12/6LaGarantiadeAccesoalaJusticia_0.pdf
EQUIS (2019), (In) justicia Abierta. Ranking de opacidad judicial en México. México. EQUIS. Disponible en: https://equis.org.mx/wp-content/uploads/2019/05/INJusticia_Abierta.pdf
González, Manuel (2014). “Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal”, en Diccionario de Derecho Procesal Constitucional y Convencional. Tomo II. México. UNAM-CJF.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (2019). Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE). México. INEGI. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/programas/envipe/2019/
Jiménez-Gómez, Carlos E. (2017). “Hacia el Estado abierto: justicia abierta en América Latina y el Caribe”, en Naser, A., Ramírez-Alujas, A., y Rosales D. (Edit.) Desde el gobierno abierto al Estado abierto en América Latina y el Caribe. Santiago. CEPAL. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/10/4686/15.pdf
__________ (2014). Justicia Abierta: Transparencia y proximidad de la justicia en el actual contexto del Open Goverment. Barcelona. Centro de Estudios Jurídicos y Formación Especializada (CEJFE). Disponible en: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2001/01/justicia_oberta_recerca_jimenez_spa.pdf
Nava, Salvador O. (2018). La justicia electoral abierta: hacia un nuevo paradigma. Revista Mexicana de Derecho Electoral, número 11, enero-junio, pp. 253-272. México. UNAM. Disponible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-electoral/article/download/12261/13901
Ozslak, Oscar (2017). “La noción de Estado abierto en el contexto de América Latina y el Caribe” en Naser, A., Ramírez-Alujas, A., y Rosales D. (Edit.) Desde el gobierno abierto al Estado abierto en América Latina y el Caribe. Santiago. CEPAL. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/10/4686/14.pdf
_________ (2014). Teoría y práctica del gobierno abierto: Lecciones de la experiencia internacional. OEA. Disponible en: https://redinpae.org/recursos/kaufman-oszlak.pdf
__________ (2013). Estado Abierto: Hacia un nuevo paradigma de la gestión Pública. Trabajo presentado en el XVIII Congreso Internacional del CLAD. Montevideo. Disponible en: http://www.oscaroszlak.org.ar/images/articulos-espanol/Estado%20abierto..pdf
Pantin, Laurence y Quezada, Alejandra (9 de diciembre de 2019). Los 360 grados de la justicia abierta. Animal Político. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/lo-que-mexico-evalua/los-360-grados-de-la-justicia-abierta/
Sánchez, Gonzalo (20 de diciembre de 2018). Justicia electoral: el reto de su legitimación. Nexos. Disponible en: https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=9390
Serrano, Sandra y Daniel Vázquez (2013). Los derechos en acción. Obligaciones y principios de derechos humanos. México, FLACSO¬ México.
Steiner, Christian y Uribe, Patricia (2014). Convención Americana sobre Derechos Humanos Comentada. México. SCJN-Konrad Adenauer Stiftung.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) (2017). Plan Estratégico Institucional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 2017-2020. México. TEPJF. Disponible en: https://www.te.gob.mx/dgpei-tepjf/media/libros/PEI-20172020.pdf
Valverde, Miguel Ángel (sin fecha), Significado y alcance de Tribunal Abierto en el ámbito electoral en México. México. TEPJF. Disponible en: https://www.te.gob.mx/eje/media/pdf/816ddec3a5a07d2.pdf
[1] Al respecto, véase el Informe Anual de Labores 2019 del Ministro Presidente Arturo Zaldivar.
[2] Es importante reconocer que dicha reforma al acuerdo en cuestión se debió en gran medida al trabajo y presión del colectivo #LoJustoEsQueSepas, integrado por EQUIS Justicia para las Mujeres, México Evalúa, Borde Político, Artículo 19, Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, Controla tu Gobierno y Fundar. Vale recordar que, en muchas ocasiones, las distintas organizaciones ciudadanas antes citadas, habían denunciado la falta de apertura, transparencia y rendición de cuentas de los poderes judiciales en el país.
[3] De acuerdo con el Índice Global de Impunidad (IGI) 2018 de la Universidad de las Américas Puebla, México ocupa el cuarto lugar del índice global, y encabeza la lista de países del continente americano con el más alto índice de impunidad.
[4] El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2019 de Transparencia Internacional ubica a México en la posición 130 de 180 países, con lo cual se pone en evidencia el alto nivel de corrupción que se percibe en el país.
[5] Cabe recordar que el TEPJF tiene encomendada, por mandato constitucional, la responsabilidad de garantizar que los actos y resoluciones en la materia se sujeten a los principios de constitucionalidad y legalidad, así como tutelar de forma efectiva los derechos político-electorales de votar, ser votado, asociación y afiliación política (González, 2014:1220).
[author] [author_image timthumb=’on’][/author_image] [author_info]Arturo Miguel Chípuli Castillo
Es Licenciado en Derecho por la Universidad Veracruzana, Maestro en Derecho Constitucional y Juicio de Amparo, y Doctor en Derecho por la Universidad de Xalapa, y Maestro en Derechos Humanos y Democracia por la FLACSO México. Actualmente se desempeña como Investigador de Tiempo Completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Veracruzana.[/author_info] [/author]
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