Que la dignidad de toda persona humana es un derecho, un principio y un valor arraigado en la democracia no es materia de controversia, sin embargo, la realidad nos demuestra que su determinación no siempre tiene el mismo alcance.   

Desde el aspecto jurídico formal “toda persona es igual ante la ley”, no obstante, en materia de representación, la exclusión de diferentes grupos sociales aún permanece.   

La Constitución Nacional histórica de la República Argentina (1853-1860) consagra la igualdad en términos que “La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ellas fueros personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas”.  No obstante, nuestra organización cultural diferencia a hombres y mujeres otorgándoles a los primeros un mayor grado de autonomía.   

En efecto, desde el inicio de la vida institucional argentina existió un reconocimiento de los derechos políticos de los hombres siéndoles negados a las mujeres durante varias décadas.

Tanto que en 1929 con motivo de la solicitud judicial presentada por la señora Julieta Lanteri para que se ordenara a las autoridades militares a enrolarla y entregarle la respectiva libreta para votar, dado que los padrones se confeccionaban en base a los ciudadanos enrolados, la justicia entendió en primera instancia que cuando la Constitución aludía a los “ciudadanos” se refería sólo a hombres y ese concepto tan nítido no requería interpretación en el sentido que comprendiera también a las “mujeres”.

La Cámara de Apelaciones interviniente expresó que la naturalización de una mujer extranjera sólo acordaba los derechos que concernían a las mujeres de nacionalidad argentina, entre los cuales no figuraba el goce y ejercicio de los derechos políticos, ni su inclusión en los registros de enrolamiento. Y finalmente la Corte Suprema de Justicia interpretó que si bien ninguna ley prohibía en términos expresos la inscripción de la mujer ciudadana en los registros de enrolamiento, no era menos cierto que estaba evidentemente exenta y excluida de ese deber. La ciudadanía no implicaba siempre el mismo conjunto de atributos, derechos y deberes, puesto que todo ello variaba en virtud de múltiples circunstancias relativas a edad, aptitudes morales o físicas, incapacidades del mismo orden, etc. y con mayor fundamento si la desigualdad de situación se establecía por razón del sexo.

Por el contrario, el derecho provincial exhibió diferencias al reconocer a las mujeres en la Constitución de Santa Fe, su carácter de electoras y elegibles para los cargos locales incluyendo que el cuerpo electoral municipal estaba formado –entre otros- por las mujeres argentinas mayores de edad (cf. art. 144º) y en la Constitución de San Juan de 1927 al considerarlas como electoras provinciales con derecho a participar en todos los actos electorales (cf. art.34º).  

El primer hito a nivel nacional se produjo en 1947 con la sanción de la ley nº 13.010 al otorgar a las mujeres los mismos derechos políticos y las mismas obligaciones que las leyes acordaban o imponían a los varones argentinos (cf. art.1º) extendiendo incluso a las mujeres extranjeras residentes en el país los mismos derechos que se les acordaran a los varones extranjeros (cf. art. 2º).

El notable aumento de participación femenina en las elecciones no se reflejó, sin embargo, en su presencia en los diferentes órganos de poder.

En este sentido en los primeros años de la recuperación democrática (1983-1989) el número de bancas del Congreso de la Nación ocupadas por mujeres no alcanzaba el 6% , en tanto la afiliación partidaria era de casi el 50% de los padrones.

Con la convicción de que se requería algo más que voz y voto para igualar en la diversidad es que en 1991 se sancionó la ley nº 24.012 (ADLA, LI-D, 3872) mal llamada “ley de cuotas” o “cupo femenino”.

La medida positiva exigió que las listas que presentaran los partidos debían tener mujeres en un mínimo de un treinta por ciento (30%) de los candidatos de los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas, bajo apercibimiento de no ser oficializadas (cf. art. 60 Código Electoral Nacional).   

El resultado del trabajo transversal de numerosas mujeres de diferentes organizaciones políticas posibilitó la vigencia de una medida de acción directa, siendo Argentina el primer país en tener una ley de estas características.

Pese al logro, su aplicación no resultó para nada pacífica. La falta de una verdadera convicción para hacerla efectiva y las falencias y vaguedades de la norma, especialmente de su primer decreto reglamentario, fueron algunas de las circunstancias que motivaron una serie de presentaciones judiciales, y en consecuencia de una importante jurisprudencia.

Es dable señalar que en la República Argentina los tribunales electorales se encuentran dentro de la órbita del Poder Judicial. Son 24 los juzgados con competencia electoral y la Cámara Nacional Electoral que es el órgano superior en la materia (art. 5º de la ley nº 19.108). Sus decisiones tienen el efecto de fallos plenarios para los jueces de primera instancia y para las juntas electorales nacionales que se constituyen en todos los distritos electorales en que se divide el país en tiempo de elecciones.

Por los motivos expuestos, el decreto 379 fue objeto de numerosos cuestionamientos, especialmente en torno a la inconstitucionalidad de sus artículos 2° y 5° que establecían respectivamente: El treinta por ciento (30%) de los cargos a integrarse por mujeres, según lo prescripto por la ley 24.012, debía interpretarse como una cantidad mínima. En los casos en que la aplicación matemática de este porcentaje determinare fracciones menores a la unidad, el concepto de cantidad mínima se regía por la tabla que como Anexo A, se integraba.  

La tabla consignaba que cuando los cargos a renovarse fueran dos, tres o cuatro, la cantidad mínima de mujeres debía ser una, cuando fueran cinco, seis, siete u ocho dos, cuando fueran nueve, diez y once tres, cuando fueran doce, trece y catorce cuatro, cuando fueran quince, dieciséis, diecisiete y dieciocho cinco y cuando fueran diecinueve y veinte seis.

También que cuando “el partido político, confederación o alianza transitoria ren[ovaren] dos cargos, al menos uno de los candidatos propuestos de[bía] ser mujer”.

Sobre el particular, los accionantes de las causas expresaban que el decreto constituía una excepción reglamentaria que alteraba el espíritu de la ley, porque cuando se establecía que las listas de candidatos partidarios debían integrarse con el 30% de mujeres, la ley hacía referencia a la situación de que los cargos a renovarse lo permitiera y no, cuando se debieran elegir 1 o 2 cargos, toda vez que como producto de la imposibilidad de fraccionar la unidad representativa del candidato electo, el porcentaje del 30% resultaba de cumplimiento imposible. De admitirse lo contrario el 30% se convertía en el 50% y esa era la razón por la que la ley había omitido regular el supuesto de la integración mínima de mujeres en las listas cuando fueran 1 o 2 las bancas a cubrirse.

Asimismo, en una primera etapa era la Presidenta del Consejo Nacional de la Mujer o las militantes de los partidos quienes reclamaban judicialmente el cumplimiento del cupo, en su condición de ciudadanas y/o afiliadas, ya que las integrantes de las listas –candidatas o precandidatas- preferían resguardarse por las reacciones adversas que generaban dichas presentaciones dentro de las estructuras partidarias.

Por lo que uno de los primeros obstáculos para aplicarla giró en torno a la legitimación toda vez que la justicia entendía que las presentantes no eran parte del proceso por no detentar la condición de candidatas o precandidatas de las listas. Consideraba agraviados y por ende legitimados para accionar sólo a los candidatos o precandidatos de una lista electoral, resultando terceros ajenos a las causas quienes no ostentaran esa condición.

Otro impedimento se centró sobre el lugar que las mujeres ocupaban en las listas. Es decir, los partidos cumplían con el número mínimo de mujeres pero sin ninguna posibilidad de ser electas ya que quedaban relegadas a los últimos lugares. Las peticionantes al decir de algunos apoderados confundían la expresión “probabilidad de ser electas” con la “posibilidad de serlo”. Por su parte, la justicia sostenía que la ubicación de una mujer cada dos hombres se iniciaba a partir del segundo lugar resultando indistinto quien encabezara y se ajustaba a la ley, debido a que la misma no requería certeza.

También fue objeto de controversia la base sobre la que debía calcularse la proporción de mujeres. Así en la causa “Merciadri de Morini María Teresa S/Presentación –Unión Cívica Radical” del distrito Córdoba el Ministerio Fiscal dictaminó, que la proporción debía calcularse sobre el total de cargos a renovar por la provincia, y no sobre los de cada partido.

Por el contrario, la Cámara Nacional Electoral en forma clara expresó que: “cuando [la] ley dice que la lista debe estar integrada por un 30% de mujeres ‘en proporciones con posibilidades de resultar electas’ debe entenderse que se refiere a posibilidades ‘reales’ o ‘efectivas’, no simplemente teóricas. Lo que el legislador ha querido es posibilitar efectivamente el acceso de las mujeres a la función legislativa en una determinada proporción. Si así no fuera, la existencia misma de la ley carecería de todo sentido, lo que no es dable suponer, toda vez que la inconsecuencia del legislador no se presume. Si esto es así, la integración de la mujer en las listas debe efectivizarse de tal modo que resulte, con un razonable grado de posibilidad su acceso a la función legislativa en la proporción mínima establecida por la ley. Y tal razonable grado de posibilidad solo puede existir si se toma como base para el cómputo del 30% la cantidad de bancas que el partido renueva”.

Del mismo modo, se definió que cuando fueran en Alianzas la base para calcular el cupo era sobre las bancas que el partido renovaba y no los cargos obtenidos en las últimas elecciones. El fundamento fue el concepto mismo de la alianza dado que éstas son uniones transitorias que dejan de existir inmediatamente después de cada elección para la cual se constituyen.

La reforma de 1994 introdujo un cambio sustancial en materia de derechos fundamentales no sólo al hacer un reconocimiento expreso de los derechos políticos en su artículo 37 sino principalmente sobre la igualdad de la persona humana producto de los tratados y convenciones sobre derechos humanos que el artículo 75 inc. 22 otorga jerarquía constitucional.

El impacto se reflejó en un inmediato cambio jurisprudencial al admitir como “parte” a quien sólo se presentaba como afiliada al partido cuya lista impugnaba aplicándose un criterio de legitimación amplio comprensivo del ciudadano elector.

En efecto, el máximo tribunal en la materia avanzó al expresar que la ley 24.012 legislaba sobre una materia de orden público, puesto que en ella estaba interesada la organización institucional de la Nación (arts. 37 y 45 de la Constitución Nacional) y que cuando la ley establecía que los partidos debían llevar mujeres en un 30 % en proporciones con posibilidades de resultar electas, por un lado, creaba la obligación para los agrupaciones políticas de confeccionar sus listas de candidatos conforme a ella y, por el otro, el correlativo derecho de los ciudadanos investidos del derecho constitucional de sufragio,  de votar por listas debidamente integradas por mujeres.

El fortalecimiento de los derechos fue afianzándose a partir de cada decisión judicial orientada hacia una participación igualitaria y sin discriminaciones. La presencia de un número mínimo de mujeres en las listas se terminó convirtiendo en un máximo, el famoso “techo de cristal”.

Por ello y con el propósito de lograr una efectiva integración de las mujeres un nuevo decreto reglamentario sustituyó el anterior.

El decreto 451/05, reconociendo entre sus fundamentos que al establecer el decreto 1246/00 la alternancia de los sexos en la conformación de las listas contrarió el espíritu de la ley transformando en máximo el porcentual mínimo legalmente reglado para la participación de la mujer en cargos electivos. Y que dicha alternancia podría provocar una discriminación negativa conculcando la finalidad tenida en cuenta al sancionarse la ley de cupo.

También dispuso que cuando se renovara uno, dos, o más cargos el cómputo siempre debía hacerse a partir del primer lugar y que la lista debía tener por lo menos UNA (1) mujer cada DOS (2) varones para que se cumpliera el porcentaje mínimo exigido. En todos los casos debían privilegiarse medidas de acción positiva a favor de la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargo electivos” (art.11°).

En 2009 se avanzó hacia adentro de las estructuras partidarias. La ley 26571 impuso como condición a los partidos políticos cumplir con la ley 24.012 y sus decretos exigiéndoles así un porcentaje mínimo de mujeres en sus cargos internos.

En el año 2017 la justicia exigió su cumplimiento destacando el rol esencial que tienen los partidos políticos “en la construcción de un sistema democrático inclusivo, que permita a las mujeres participar en pie de igualdad con los hombres en el juego político y en el interior de sus organizaciones”. Asimismo, resaltó que “los órganos de justicia constitucional y los tribunales electorales son un factor clave en el cumplimiento de las leyes de cuotas electorales y, de esta manera, en el acceso de las mujeres a los puestos de toma de decisión…”.   

Los avances sin embargo no siempre fueron lineales. Ante la posibilidad de la oficialización de una lista integrada exclusivamente por mujeres en tres oportunidades y con normativas diferentes el más alto tribunal en la materia se pronunció en el mismo sentido.

En el año 2001 sostuvo que “la ley 24.012 se sanciona en resguardo de los derechos de las mujeres a gozar de iguales oportunidades que los hombres en la postulación para cargos electivos, ello no implica que no deba resguardarse idéntico derecho para los hombres. Máxime a la luz del art. 37 de la Constitución Nacional, que garantiza iguales derechos a ambos sexos, sin ningún tipo de diferenciación”.  

En 2011 resolvió que la lista de una Alianza no cumplía con el porcentaje mínimo de precandidatos de cada sexo de conformidad con lo dispuesto en la ley 24.012 y su decreto reglamentario (1246/2000) por encontrarse “integrada en su totalidad por precandidatas del sexo femenino”.

Y en 2017 estando vigente el decreto 451/05 expresó; “Nuestro plexo jurídico de base es claro y terminante: “igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a los cargos electivos y partidarios”. Con esa expresión no se refirió solo a la mujer sino a los representantes de los dos géneros, y mal puede, en la consecución del objetivo o finalidad de resguardar la representación igualitaria, conceder como válida y razonable la conformación de una lista solo integrada por personas de un mismo género – sea hombre o mujer- y mediante el mecanismo de asegurar efectivamente una concreta posibilidad de acceso a los cargos”.

“Por ese camino, en nuestro país aumentó la participación política de las mujeres, de manera que el 42% del Senado y el 39% de la Cámara de Diputados se encuentra integrado por mujeres como consecuencia de la aplicación cabal realizada por este Tribunal de las llamadas “cuota de género” o “cupo femenino” prevista en la legislación vigente”.

“Así, “[l]a democracia inclusiva resulta mucho más preocupante desde el punto de vista democrático que l[o] […] participativ[o] o […] deliberativ[o]. Aquí se trata de reservar cuotas de representación a favor de grupos determinados por su condición, normalmente étnica, aunque podría ser de otro tipo: por niveles de renta, por discapacidad y un largo etcétera. […]”.

“…la circunstancia de que la posibilidad de integración de listas de precandidatos o candidatos de un mismo género no se encuentre expresamente prohibidos en el Código Electoral Nacional o en alguna otra ley, no autoriza a concluir que ello este permitido, toda vez que, como se dijo, la prohibición surge de la propia Constitución y de los principios vitales que ella establece respecto del régimen de gobierno representativo que el pueblo ha establecido al sancionarla”.

“…Se debe señalar que no existe ninguna razón que justifique que al momento de resolver un caso, el Derecho deba apartarse del sentido común, forzando interpretaciones que lo contradicen…”.

Por su parte, la opinión minoritaria “en voto en disidencia” entendió “es incuestionable que las disposiciones de la ley 24.012 y su decreto reglamentario 1246/00 (modif. por decreto 451/05) establecen un trato preferente a favor de uno de los géneros. Esta medida especial no puede, según se ha visto, considerarse una discriminación respecto de los hombres (cf. art. 4º de la CEDAW) aun cuando como en el caso, la nómina de postulantes se integre exclusivamente con mujeres”.  

Quizás lo que resultara invisible a sus ojos fuera que la búsqueda de la reparación de la desigualdad de género en la política impulsó la sanción de una ley cuyo objetivo de “eliminar las barreras legales” tuvo por fin superar la subrepresentación femenina en los órganos legislativos que se mantienen en la actualidad.

Enhorabuena estos antecedentes pasaron a ser parte de la historia de la ley de cupo, toda vez que el 22 de noviembre de 2017 el Congreso de la Nación sancionó la ley 27412 de paridad de género en los ámbitos de representación política. Su vigencia puso fin a toda una etapa plagada de obstáculos, controversias y resoluciones centradas fundamentalmente en el número y los lugares que las mujeres podían ocupar en las listas de representantes. Lo nuevo implica un cambio de fondo, sustancial, un cambio de paradigma.

Es fácil declarar que todos somos iguales ante la ley, lo difícil es llevarlo a la práctica y en ese camino es que debemos aunar esfuerzos y bregar para que todos los actores del sistema estén a la altura de las circunstancias.

 

Alejandra Lazzaro

Es Doctora en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y su tesis doctoral fue sobre el financiamiento de los partidos políticos. Es profesora regular por concurso en la en la Facultad de Derecho y la Facultad de Ciencias Sociales, ambos por la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad Nacional de Lujan. Ha escrito artículos, capítulos de libro e informes técnicos especialmente en temas de financiamiento y cuestiones de género tanto a nivel nacional como internacional. Ha expuesto en numerosos congresos y seminarios sobre su especialidad. Es miembro de la Asociación de Magistradas Electorales de las Américas e integra otras como las de la Comisión Directiva de la Sociedad Científica Argentina del Instituto de Derecho Político y Constitucional (2000-2004), miembro de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) y de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional.Actualmente se desempeña como Secretaria de Cámara en la Cámara Nacional Electoral con casi treinta años de trayectoria en la carrera profesional electoral del Poder Judicial de la Nación.