¿Puede haber debate acerca de si las instituciones de la democracia deben anteponer su normal funcionamiento ante la crisis originada por la pandemia? ¿es acaso sostenible el orden social sujeto a derecho fuera de las reglas de juego democrático o siquiera posible garantizar la libertad como valor primero vulnerando el sistema de representación, con la excusa de la emergencia en el uso de recursos económicos?

La pandemia generada por el Covid-19 está provocando no solamente un crisis social, sanitaria y económica; también pone en el debate la vigencia del Estado de derecho, ante ciertas decisiones de “emergencia” que están tomando algunos gobiernos que van desde limitar libertades hasta impactar en el sistema de representación por mandato popular. Es el caso de lo que aparentemente podría pasar en Paraguay. Aquí, a través de una ley del Congreso de la República, se ampliará el mandato de las autoridades municipales.

Por encima del aspecto formal, que es la sanción de una ley para tal efecto, los fundamentos son: a) las medidas sanitarias, y b) la necesidad de recursos públicos para enfrentar la crisis sanitaria.

La organización de unas elecciones conlleva gastos y, ante la emergencia sanitaria, es preferible no realizarlas. Esta parece ser la línea de consenso de una clara mayoría de la clase política paraguaya.

La eventual decisión legislativa nos obliga a analizar esta situación a la luz del orden de nuestra democracia, que se declara representativa, participativa y pluralista. ¿En qué aspecto del análisis? En el eje del mandato electoral como medio de legitimación de la autoridad pública.

De las autoridades municipales en el Paraguay.

Los gobiernos municipales son instituciones de rango constitucional. Se encuentran en el capítulo dedicado al ordenamiento territorial de la República. Gobierno nacional, Gobierno departamental, Gobierno municipal es el orden de la organización del Estado paraguayo en materia de territorio, que se declara unitario y descentralizado.

Así, las municipalidades son los órganos de gobierno sub-nacional local. Las autoridades que las dirigen son: un intendente (el ejecutivo municipal) y un colegiado de concejales (el legislativo municipal), que varía en cantidad según a qué categoría corresponda. A la fecha de las elecciones municipales de 2015, existían en el país 250 municipalidades. Estas municipalidades son creadas por ley. En los últimos 4 años fueron creadas 7 más, y están en trámite algunas otras. Aquellas autoridades municipales, conforme lo ordena la Constitución de 1992, son de representación popular. La Constitución anterior, la de 1967, mantuvo silencio sobre cómo se originaba el mandato, y por tal razón, las leyes orgánicas municipales que se sancionaron bajo su vigencia, otorgaron al Presidente de la República la atribución de nombrar intendentes municipales. Recordemos que en Paraguay desde el año 1954 al año 1989 gobernó el General Alfredo Stroessner M.

Aquella facultad del Poder Ejecutivo perduró hasta el año 1991. En 1989 deponen del poder a Stroessner mediante un golpe de estado, y se inicia en el país un periodo de transición hacia la democracia. Aun antes de ser promulgada una nueva constitución (año 1992) se realizaron en Paraguay las primeras elecciones libres en décadas. El valor histórico de las elecciones municipales radica en que toda una generación de paraguayos ejerció por primera vez su derecho al voto sin un aparato represor que orientara a las masas o directamente manipulara resultados. A primera vista aquellos resultados mostraron una pluralidad rara vez vista en la representación política del país hasta ese momento.

Con el paso de los años, distintas leyes electorales sancionadas ubicaron la realización de las elecciones municipales casi exactamente a medio término del mandato de las autoridades nacionales electas (Presidente, Senadores y Diputados);en no pocas ocasiones estas elecciones sirvieron como evaluación de la fuerza política del gobierno y la construcción de base para las siguientes elecciones generales.

También, en la configuración de las internas de los partidos políticos en el Paraguay, las elecciones municipales juegan un papel de relevancia. Las autoridades subnacionales son, por cantidad, la estructura capilar de las fuerzas políticas: En 2015 se eligieron más de 2.600 concejales en todo el país y 250 intendentes.

Tengamos esto último en cuenta para entender motivaciones adicionales de la clase política para acordar una suspensión de las elecciones.

De la legitimidad del mandato en los cargos de representación popular.

No vamos a entrar en comentarios sobre filosofía política. Empezaremos por recordar que tanto los concejales como los intendentes son autoridades públicas por mandato popular. Y dado que Paraguay es un Estado Constitucional de Derecho, se hace necesario citar algunos artículos que sirvan de referencia para los comentarios que más abajo vamos a hacer.

Dice el artículo 167 de la Constitución de la República del Paraguay

DEL GOBIERNO MUNICIPAL

El gobierno de los municipios estará a cargo de un intendente y de una junta municipal, los cuales serán electos en sufragio directo por las personas habilitadas legalmente.

Dice el artículo 2

DE LA SOBERANÍA

En la República del Paraguay la soberanía reside en el pueblo, que la ejerce conforme con lo dispuesto en esta Constitución.

En tanto el artículo 3:

DEL PODER PÚBLICO.

El pueblo ejerce el Poder Público por medio del sufragio. El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público.

La dictadura está fuera de la ley.

Las autoridades de representación popular reconocidas en la Constitución son: El Presidente de la República, Senadores, Diputados, Gobernadores, Concejales Departamentales, Intendentes y Concejales Municipales.

En todos los casos, salvo uno, la propia Constitución estipula el plazo de duración de sus mandatos: cinco años. La excepción corresponde a los órganos de gobierno de las municipalidades. Así, hemos tenido durante estas últimas décadas intendentes y concejales con mandatos de 4 años, en alguna ocasión, o de 5 años en otra. La duración del mandato de los intendentes entonces es aquella estipulada en la ley vigente al momento del pronunciamiento popular de a quién encargan el mando.

El legislador paraguayo, que está facultado para establecer la duración del mandato a través de la ley, confunde esa facultad con el ejercicio del otorgamiento del mandato, que es un atributo y potestad exclusivo del soberano. No es lo mismo tener la facultad para legislar sobre la duración que poseer el poder público de otorgar mandato de ejercicio de un cargo. A nuestro criterio, el mandatario (en este caso el legislador) no puede ampliar, modificar o restringir una decisión de su mandante. Es decir, si el soberano expresó su voluntad a través del sufragio desarrollado durante la vigencia de una norma que estipulaba un mandato concreto en su duración, no puede el legislador modificar aquella voluntad; ni para ampliarlo, ni para reducirlo.

La decisión legislativa de ampliar los mandatos o el ejercicio de un cargo que requiere intervención popular, excusados en una crisis económica y sanitaria, representa un peligroso antecedente para la democracia paraguaya. El soberano no ha sido consultado sobre esta ampliación del mandato, y probablemente vayamos a tener autoridades electas por el pueblo para detentar un cargo por cinco años, que serán intendentes y concejales por seis años. Esto, gracias a la decisión de una mayoría circunstancial y coyuntural en el Congreso de la República.

Aquel año “extra” no tiene origen popular y, por tanto, el Poder Legislativo está asumiendo parte del poder público reservado al pueblo – Artículo 3 de la Constitución-. Admitir la ampliación de la duración de un mandato por una excusa que hoy nos parece válida, legaliza una atribución cuanto menos novedosa del legislador. Una mayoría circunstancial en el futuro puede creer que una crisis económica, y solamente esta, o un conflicto armado menor (como el que tenemos en un territorio específico) es causa válida para suspender próximas elecciones municipales. Ya menos personas estarían de acuerdo con una justificación no tan popular, pero no podrían alegar su falta de legalidad al admitir hoy un precedente como el que aparentemente se aprobará y servirá de justificativo para que el Tribunal Superior de Justicia Electoral no organice las elecciones, según le ordena la Constitución.

De las facultades constitucionales en la materia.

El asunto de ampliar el mandato de unas autoridades de representación popular, mediando la suspensión de unas elecciones, por las causas que sean, debe generarnos, al menos, la pregunta de cuál es el procedimiento para operar dicha suspensión o si en realidad es posible.

En primer término, debemos decir que no existe reconocida expresamente aquella facultad de ampliar mandatos a autoridad alguna; algo que parece lógico en el marco de una república democrática representativa.

Pero en el caso paraguayo sucede que las propias altas autoridades del Tribunal Superior de Justicia Electoral han manifestado su intención de que el Congreso, vía ley, suspenda las elecciones y fije el término de esta suspensión. En la práctica, esto se traduce en otorgar al legislador también la facultad de fijar fechas para las próximas convocatorias. ¿Y si el legislador cree que la pandemia afectará al país durante 4 años más?

Puede que en esta ocasión exista coincidencia entre la voluntad del legislador y la voluntad del Tribunal Superior de Justicia Electoral expresada de manera informal. Pero ¿y si no existiese dicha coincidencia?, ¿no está este tribunal delegando facultades que la Constitución le reconoce en exclusividad?

Veamos. El artículo 273 de la Constitución dispone cuanto sigue:

DE LA COMPETENCIA.

La convocatoria, el juzgamiento, la organización, la dirección, la supervisión y la vigilancia de los actos y de las cuestiones derivadas de las elecciones generales, departamentales y municipales, así como de los derechos y de los títulos de quienes resulten elegidos, corresponden exclusivamente a la Justicia Electoral.

Son igualmente de su competencia las cuestiones provenientes de todo tipo de consulta popular, como asimismo lo relativo a las elecciones y al funcionamiento de los partidos y de los movimientos políticos.

Bien. La posición de los más altos miembros del Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE), al firmar una solicitud al Congreso expresando su voluntad de que éste suspenda las elecciones, desembocará en que el legislador efectivamente lo hará y no habrá renovación de intendentes y concejales cuyos mandatos populares caducan en diciembre de este año.

¿El TSJE estará vedado de convocar a elecciones para una fecha anterior al dispuesto por el legislador? A nuestro criterio, las autoridades del Tribunal Superior de Justicia Electoral han desconocido que la facultad de convocar las elecciones es una facultad privativa de este órgano, que no necesita autorización de ningún otro órgano constitucional, mucho menos en los términos condicionantes en los que se pretende sostener en los cargos a los actuales intendentes y concejales.

La pandemia podría estar superada en dos, tres o cuatro meses. ¿Por qué los actuales intendentes y concejales perdurarían en sus cargos hasta noviembre o diciembre de 2021? Esta renuncia a ejercer sus atribuciones constitucionales pone a la máxima autoridad del Paraguay en materia electoral  a merced de Poderes del Estado, de los que debe mantener su autonomía e independencia.

La suma de todas estas decisiones nos introduce en un terreno inexplorado en el Derecho Electoral paraguayo, al menos desde la vigencia de la Constitución de 1992. Es por eso que de materializarse esta idea de prórroga de mandato de autoridades de representación popular se formaría un antecedente de incierta consecuencia en el futuro.

No solamente la cuestión de la suspensión de la organización de las elecciones debe observarse con un análisis crítico. Tendremos más de 2.600 autoridades públicas con mandato vencido ejerciendo un cargo de representación popular por disposición de una ley. Todas las resoluciones de la Justicia Electoral que invistieron a estas autoridades establecían el plazo de duración 2015-2020.

Si volvemos a la lectura al artículo 273 de la Constitución, antes  transcripto, observamos que las cuestiones relativas a los derechos y títulos de quienes resulten elegidos en comicios son de trato exclusivo en la Justicia Electoral. Este desplazamiento de atribuciones por el que, al término del mandato, las actuales autoridades municipales ostentarán derechos y títulos por decisión del legislador, y no del Tribunal Superior de Justicia Electoral, quiebra en un segundo orden la necesaria independencia y autonomía de este órgano extra poder.

Asimismo, condicionar la vigencia del Estado de Derecho a la garantía de tener unas partidas presupuestarias es una actitud institucional que no se ha visto en el país, ni siquiera en épocas de pre guerra. La introducción de un condicionante económico a la realización de las elecciones constituye, a nuestro criterio, un segundo sometimiento de la Justicia Electoral, en este caso al Poder Ejecutivo. Los procesos electorales, base de la democracia, no pueden suspenderse por falta de recursos, y menos a instancias del propio custodio de la voluntad popular.

La coyuntura municipal.

Una vez relatada la cuestión legal, y también las supuestas causas sanitarias y económicas, que justifican una suspensión del proceso electoral de renovación de autoridades municipales paraguayas, debemos pasar a analizar la coyuntura política para entender si existen, o no, elementos no contemplados en aquellos otros.

En todos estos años la representación en el ámbito municipal ha seguido una tendencia casi invariable. En términos absolutos, la Asociación Nacional República (ANR) ha sido la primera fuerza en cantidad de votos, el Partido Liberal Radical Auténtico ha sido la segunda fuerza en cantidad de votos, y el tercer espacio es un cúmulo de fuerzas electorales que dispersas apenas han logrado detentar poder.

En las elecciones de 2015 (las últimas municipales) el Partido Colorado (ANR) obtuvo 148 intendencias; el Partido Liberal, 75 intendencias; y el resto de las fuerzas políticas, 27. Como anécdota estadística hay que decir que el Partido Colorado detenta el 59,2% de las intendencias municipales, al obtener el 45,8 % de los votos según suma de cada una de las localidades. Sin dudas, una representación con saldo positivo. Del otro lado, el Partido Liberal detenta el 30% de las intendencia con el 32,5% de los votos. Esto implica cierto equilibrio en la representación.

El sistema de elección por mayoría simple de votos, sin lugar a dudas, beneficia a la primera minoría que es el Partido Colorado, y perjudica a los espacios del tercer sector, incapaces de articular un frente, ya que estos, con el 16,6% de los votos, tiene el 10,8% de las intendencias.

Justamente, para las elecciones que estaban previstas para el mes de noviembre de 2020 se iba a aplicar una reforma electoral, aprobada en 2019, que incorpora el sistema de desbloqueo de listas con un voto preferencial y la utilización del voto electrónico en el 100% de los casos.

La implementación de la ley, por su componente tecnológico, tendría un costo considerable para el Tribunal Superior de Justicia Electoral, que organiza y juzga las elecciones. Ha sido utilizada esta cuestión como causa adicional al pedido de suspensión de las elecciones, con el argumento de que el país no debía destinar recursos más que a contener la crisis sanitaria.

Aquella matemática de distribución porcentual de votos y cargos hace evidente que pareciera incentivar a los partidos de oposición la formación de un frente electoral único para las próximas municipales. Se reforzó esta idea con la circunstancia de que en el año 2019 las tres ciudades más importantes del país (Asunción – Ciudad del Este – Encarnación) estaban al mando de intendentes del tercer espacio, y el sistema de listas desbloqueadas facilita el acuerdo para las candidaturas a cargos colegiados.

A mediados de 2019 se produjo una profunda crisis al interior de la ANR por un intento de juicio político al Presidente de la República, Mario Abdo Benítez. Se aventuraba una crispación entre los movimientos internos del Partido Colorado. La falta de unión podría provocar una sangría de votos que beneficiaría considerablemente a la oposición.

Por lo tanto, ante este escenario, no descartamos que, aun cuando no lo hayan dicho, la motivación del partido de gobierno de postergar o suspender las elecciones municipales, amén de las causas económicas y sanitarias, también es política.

 

Milciades Benítez

Doctor en Derecho por la Universidad de Alcalá (Madrid) Apoderado General del Partido Patria Querida desde 2013.