Ventajas y desventajas de los mecanismos de democracia directa en la región en relación a la desafección democrática, la participación  y la activación ciudadana. ¿En qué medida echar mano a estos recursos influye en la calidad y en el fortalecimiento democráticos?

Introducción

En las últimas décadas ha sido cada vez más recurrente el uso de instrumentos de democracia directa en distintas partes del mundo. Más que una moda pareciera que su empleo tiene que ver con una tendencia para legitimar la acción política. Esta situación ha trastocado un viraje político, latente particularmente en América Latina, en el cual los liderazgos instaurados a partir de la década de los noventa han apelado cada vez más a estas prácticas participativas con fines ajenos al fortalecimiento democrático. Si bien es cierto que en la región se han activado estos instrumentos a nivel nacional y subnacional como respuesta a coyunturas políticas que ameritan la introducción de actores sociales en la toma de decisión, también lo es que han respondido a situaciones pactadas desde arriba para legitimar acciones premeditadas, que debilitan a las democracias mismas.

Ahora bien, el surgimiento de los mecanismos de democracia directa está asociado con la “desafección democrática” que padecen diversas regiones del mundo ante la falta de legitimidad política[2]. El ya viejo debate sobre la crisis de la representatividad, producto también de la antipatía ciudadana hacia su clase política, ha sido el telón de fondo del reclamo y de la necesidad de participación ciudadana; en un primer momento para vigilar la labor del representante y, después, para incidir en la toma de decisiones y autosatisfacer sus demandas.

Entonces, ¿qué ventajas y desventajas ha traído la implementación de los mecanismos de democracia directa en la región latinoamericana? ¿Su instrumentación ha favorecido en la disminución de desafección democrática? Este trabajo pretende dar respuesta a estas cuestiones y se estructura en dos apartados. En el primero se aborda la definición y los tipos de mecanismos de democracia directa que existen; en el segundo se describe su introducción en la región latinoamericana y se distingue de los implementados desde arriba a los que son activados por la ciudadanía, para lo cual se retoman los casos de Ecuador, Perú, Bolivia, Colombia y Uruguay. Finalmente, se desarrolla una reflexión final.

Definición y orígenes de los Mecanismos de Democracia Directa

En el estudio sobre el tema se distingue un debate entre los dos grandes modelos de democracia: el directo y el representativo. El primero está asociado con la antigua forma griega de hacer política, en el que había un involucramiento directo de todos los ciudadanos en los asuntos públicos. Se refiere a una democracia autogobernante en la que el pueblo delibera y decide, y los representantes son meros agentes de la ciudadanía[3]. Actualmente este tipo sigue aplicándose en comunidades pequeñas, como algunos cantones suizos. Los grandes deficientes de la democracia directa son, por un lado, que por sus características no puede ser aplicada a sociedades muy grandes y complejas y, por el otro, que no existen límites al poder de la mayoría y esto podría ser aplicado en el prejuicio de la mayoría misma.

En la democracia representativa, en cambio, “el pueblo no gobierna, pero elige a representantes que lo gobiernen”[4].Este modelo se vincula con el mundo moderno, donde proliferan sociedades más complejas, entre otras cosas, en términos de demandas, lo que hace imposible que toda la ciudadanía se involucre en el proceso de toma de decisiones. Los representantes, entonces, fungen como delegados que deciden en nombre de aquellos que están imposibilitados de involucrarse en la cosa pública. El inconveniente de este modelo sobreviene cuando aquellos no representan realmente los intereses del pueblo, y justo en este escenario se enmarcan los mecanismos de democracia directa.

No se debe perder de vista que la incorporación de dichos instrumentos se enmarca precisamente en el modelo de democracia representativa imperante y, por ende, estudiosos del tema aluden a un tercer modelo político referente a la democracia semidirecta, que funciona de manera correctiva a los inconvenientes citados[5]. En ésta caben la democracia participativa, la democracia deliberativa, y las democracias plebiscitaria y de referéndum.

El ideal de la democracia semidirecta sería la introducción de instrumentos de participación ciudadana, tanto tradicionales como innovadores, cuya naturaleza es generar vínculos directos, sin intermediación, de la ciudadanía con la política[6]. Dentro de los primeros se encuentran los referéndums, los plebiscitos, las iniciativas populares y las revocatorias de mandato; mientras que en los segundos casos ubicamos a los presupuestos participativos, los consejos ciudadanos, los núcleos de intervención participativa, entre otros.

En el primer grupo se enmarcan los mecanismos de democracia directa (MDD), que son “instituciones públicamente reconocidas a través de las cuales los ciudadanos deciden o emiten una opinión sobre algún tema específico a través de una boleta, siendo ese voto un sufragio universal y secreto”[7]. Éstos tienen las características de que pueden resolver problemas de la intervención directa de la ciudadanía en la toma de decisiones. Además, imponen en los ciudadanos el carácter de jugadores de veto, o cuando menos los convierte en actores centrales del proceso político. De los cuatro instrumentos, la revocación del mandato es la menos utilizada, mientras que el plebiscito y el referéndum son los más añejos y reconocidos.

Existen dos tipos de MDD. 1) Los que son promovidos top down, o desde arriba, que provienen de los sectores gubernamentales con el propósito de brindar legitimidad a sus actos y políticas[8]. 2) Los bottom up, que son activados desde abajo a través de la reunión de firmas entre los ciudadanos ordinarios[9]. Es recomendable que el apoyo ciudadano sea revisado por la autoridad, de lo contrario perjudica al procedimiento, como ocurrió con el refrendo revocatorio de Venezuela, en 2016. En éste “se logró el primer requisito (el 1% de firmas del padrón), pero no así el umbral necesario para apoyar dicha solicitud y hacer el refrendo exigible (20 % del padrón)”[10]. Este último paso fue suspendido por la autoridad sin explicación alguna y el Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA) efectuó señalamientos negativos del proceso.

Además, los instrumentos que se regulan y quedan incorporados en la ley pueden ser activados con o sin acuerdo del gobierno. En este sentido, Altman reconoce que los iniciados por la ciudadanía son un camino importante y viable entre el menú de innovaciones democráticas que se han propuesto para revitalizar los regímenes democráticos actuales, particularmente en el contexto de sociedades altamente desiguales[11], como las de América Latina. Siguiendo y complementando la tipología de los MDD que proponen Butler y Ranney, encontraríamos las siguientes opciones:

Tipología de los MDD a partir de su surgimiento (Top Down o Bottom Up)

Top DownBottom Up
Referéndum/Plebiscito exigido por la Constitución: En algunos países la Constitución exige que ciertas medidas adoptadas por los gobiernos sean sometidas a consulta.Referéndum/Plebiscito por la vía de petición popular: La ciudadanía puede formular una petición para que ciertas medidas sean sometidas a la aprobación del pueblo.
Referéndum/Plebiscito controlado por el gobierno: los gobiernos deciden si se realiza, la temática de la consulta y su fecha.Iniciativa popular: La ciudadanía puede formular una petición para obligar que ciertas medidas sean sometidas a la aprobación directa del pueblo.
Revocación del mandato exigida por la Constitución: En algunos países la Constitución exige que el mandato de determinados representantes sea sometido a inhabilitación.Revocación del mandato exigida por la vía de petición popular: La ciudadanía puede solicitarla a través de un determinado porcentaje de firmas.

Fuente: Elaboración propia con información de Butler, David y Ranney, Austin (Eds.) (1978). Referendums: A Comparative Study of Practice and Theory, Washington D.C: American Eterprise Institute for Public Policy Research, Y, Altman, Op. Cit.

Dentro de los instrumentos de democracia directa se ha distinguido que algunos buscan configurar el orden existente, mientras que otros lo mantienen. Ahora bien, también es cierto que hay mecanismos que son meramente consultivos (o no vinculantes) y otros para los que sus resultados sí tienen un impacto político real. Inclusive, hay casos en los que se tendría que revisar para quiénes es vinculante el resultado y por cuánto tiempo.

Por ejemplo, en Colombia la convocatoria al plebiscito no fue un requisito legal para la aprobación de los Acuerdos de Paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), en 2016. Con este instrumento el gobierno buscaba el apoyo de la ciudadanía, pero legalmente no era obligatorio someterlo a aprobación. Cuando se llevó a cabo el ejercicio, tenía un carácter vinculatorio; debido a que ganó la opción del NO, se realizó una renegociación de dicho acuerdo y, posteriormente, se firmó uno nuevo que fue ratificado por el Senado y la Cámara de Representantes, mismo que ya no fue sometido a consulta.

Esto demuestra la facilidad con la que estos instrumentos llegan a ser usados a modo por parte de algunos actores, y de ahí también la importancia de quien lo promueva, si sus resultados son o no vinculantes y cuáles son, en general las reglas con las que operan. Además de eso, también se ha argumentado que los MDD que son iniciados por la ciudadanía pueden ser secuestrados por líderes populistas o aprobados por miembros extremistas de la sociedad. A continuación se ofrece un análisis sobre estos planteamientos.

La introducción de los MDD en América Latina

En las últimas décadas América Latina ha seguido la tendencia global de la multiplicación de los instrumentos de democracia directa, tanto tradicionales como innovadores, bajo el esquema de construir una democracia participativa[12]. A partir de la década de los noventa, la mayoría de las constituciones latinoamericanas ya contemplaban los MDD y, posterior a ello, se empezaron a generar experiencias con plebiscitos, referéndums, iniciativas ciudadanas y revocatorias de mandato.

Pero también en esta época la región tuvo un viraje político en el que nuevos líderes de discurso radical habían ganado democráticamente las elecciones. Las características de estos regímenes tuvieron que ver también con el hecho de que consiguieron articular una coalición plural de sectores sociales que les otorgó legitimidad, abriendo con ello la posibilidad de poner en marcha proyectos de cambio, sobre la base de una democracia de mayorías. Este es el escenario sobre el cual proliferaron los MDD, y que en muchos casos justificaron esta vertiente.

Ejemplos de la promoción de los MDD desde arriba

Ecuador

En este país, con su tránsito a la democracia en 1979 fueron incorporados MDD y desde entonces a 2018 se han realizado ocho consultas y nueve referéndums, que han sido promovidos por los gobiernos en turno. El presidente Lenín Moreno convocó estos instrumentos reformar la constitución y consultar a la ciudadanía sobre temas de importancia nacional en 2018. Los resultados fueron favorecedores, y obtuvieron mejores porcentajes de aprobación que las consultas de 2017 y 2011, cuando era presidente Rafael Correa. Para Moreno, este primer proceso contribuyó a la legitimación de su gobierno y a su forma de gobernar; esencialmente porque su opositor (el expresidente Correa) promovió una campaña para votar por el “No”; aunque también demostró la polarización de su país. Históricamente, los resultados de estos mecanismos sirven no sólo para legitimar las acciones políticas, pero también para “medir fuerzas” y popularidad frente a sus adversarios[13].

Perú

Es el país más activo en materia de revocatoria de mandato, ya que de 1997 a 2009 se realizaron seis convocatorias locales. El mecanismo es promovido y organizado por las autoridades electorales nacionales, quienes efectúan un refrendo que se realiza el mismo día para todos los municipios que cumplan los requisitos. La participación es activa y los principales promoventes son los candidatos perdedores en las elecciones, y lo hacen para acceder a los cargos[14].

Bolivia

Uno de los ejemplos más conocidos es la revocatoria de mandato de Bolivia. El 10 de agosto de 2008, se empleó este MDD contra el primer mandatario. El proceso se inició por una iniciativa legislativa del propio Evo Morales, meses antes de la entrada en vigencia de la nueva Constitución de 2009. El contexto era de crisis política e institucional: por un lado, se cuestionaba la legitimidad de la Asamblea Nacional Constituyente que había votado el nuevo texto constitucional sin presencia opositora y, por el otro, se reforzaban los procesos autonomistas de los departamentos orientales, opositores a Morales. Finalmente, fue ratificado en sus funciones. Los resultados arrojaron un 67.4% de los votos por el SÍ y el 32.5% por el NO. El voto fue obligatorio y participó el 83.3% de la ciudadanía.

Ejemplos de activación ciudadana de los MDD

Colombia

La revocación del mandato en este país ha intentado activarse en varias ocasiones, pero no ha tenido lugar por la falta de quórum. Está contemplada a nivel local y la gestión del instrumento recae en instituciones locales. En Colombia el número de firmas requerido para disparar una revocatoria es del 40% de los votos que un titular obtuvo en su elección, y el quórum no debe ser menor al 55% de la participación cuando el representante fue electo[15]. Debido a los requerimientos legales para su activación en el que, como se ve, se exige un umbral muy alto de firmas, no ha sido posible concretar el mecanismo; a pesar de la gran cantidad de intentonas. Ello ejemplifica las dificultades a las que se enfrentan los MDD cuando dependen del esfuerzo ciudadano.

Otro ejemplo de este mismo país fue la iniciativa de consulta que sucedió en 1990, cuando un movimiento social liderado por los estudiantes logró su inclusión en una votación, pidiendo la realización de una Asamblea Constituyente para la reforma de la Carta Magna. La medida obtuvo un apoyo masivo, que se vio reflejado también en los resultados de la votación y, con ello, la Corte Suprema de Justicia tuvo que declararla vinculante.

Uruguay

En el caso uruguayo, la mayoría de las iniciativas populares y referendos contra leyes fueron promovidos por sindicatos de las empresas públicas, específicamente por la Organización Nacional de Jubilados y Pensionistas del Uruguay (ONAJPU), que se compone aproximadamente del 28% del electorado nacional. Su propósito ha sido frenar posibles procesos de privatización o tercerización de estas empresas.

Bolivia

El 18 de julio del 2004 se dio el primer referéndum sobre los hidrocarburos en Bolivia. En esta coyuntura predominaba un escenario político conflictivo, manifiesto en protestas en contra de la privatización del gas. Esto derivó en una reforma constitucional que abrió la posibilidad de convocar un referéndum, que sirvió en su momento para legitimar al presidente Carlos Mesa, pero a la larga las discrepancias entre los poderes legislativo ejecutivo en torno a la interpretación de los resultados del mecanismo participativo contribuyeron al debilitamiento del presidente y a su posterior renuncia.

En términos generales, estos ejemplos nos muestran las ventajas y desventajas de cuando los instrumentos participativos son promovidos desde arriba o por la ciudadanía. Si bien es cierto que es mejor que existan a que no, también lo es que están sometidos a distintos inconvenientes, como que sean empleados para legitimar decisiones o gobiernos. Los que son promovidos por las propios autoridades tienen la característica de que dan una especie de certificación a sus acciones políticas, mientras que los activados por la ciudadanía tienen la gran dificultad de detenerse por la falta de participación.

Las ventajas de su empleo tienen que ver con que la ciudadanía participa en el proceso de toma de decisión. No obstante, esto también puede representar un inconveniente, porque muchas personas no participan en los MDD; y no lo hacen por diferentes razones: desinterés, desconocimiento, por posibles actos de corrupción. Ahora bien, otro elemento importante es que los mecanismos impulsados por ciudadanos, desde movimientos sociales, por ejemplo, han traído beneficios para la propia población, ya sea para frenar políticas autoritarias, o para impulsar acciones con sentido social. Pero, por otra parte, cuando tienen una participación reducida conllevan a que las decisiones que se adopten tengan poca legitimidad.

Así como funcionan en Latinoamérica dichos mecanismos no están atenuando el problema de la desconfianza hacia la democracia. Según datos del Latinobarómetro 2018, la satisfacción de la ciudadanía con las democracias ha decrecido en los últimos 23 años en la región latinoamericana, pasando de un 56% en 1995 a un 71% en 2018.

Satisfacción con la democracia en América Latina (1995-2018)

Fuente: Latinobarómetro 2018.

Cuando los MDD son promovidos desde arriba, se perciben claros intentos de que favorezcan al convocante, como se vio con los ejemplos. Por lo tanto, es deseable el anhelo de que la ciudadanía sea activa en la vida política, pero ésta debe ser una forma voluntaria y libre de coerciones y presiones para que rinda los mejores frutos. Permitir que se desvirtúe su finalidad es trastocar la voluntad ciudadana. Para esto se deben tener presentes los estándares internacionales mínimos que guíen su implementación.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y ONU-Habitat realizaron un documento sobre gobernanza urbana relacionado con la importancia de los mecanismos de participación ciudadana. Dentro de este escrito se establecen algunos principios rectores para la implementación de dichos procesos, mismos que deben basarse en la lógica de la Buena Gobernanza. Si bien estos principios son considerados universales, cada ciudad o país los transforma o no en medidas prácticas, reflejando sus necesidades y el contexto local. Los ocho principios rectores son: participación, transparencia, igualdad, tolerancia, eficacia y eficiencia, equidad, competitividad, y respeto a los acuerdos.

Reflexión final

Lo primero que debe ser considerado con esta reflexión es que la democracia directa, si bien puede corregir en ciertas circunstancias las deficiencias de funcionamiento de las instituciones representativas, no garantiza una mayor calidad de la democracia. Puede fortalecer los procesos democráticos porque implica la actuación de actores sociales en los procesos públicos y eso, de entrada, revitaliza el derecho de acceso a la información y posibilita la misma rendición de cuentas.

Es cierto que se vuelve necesario que la democracia regrese a la ciudadanía, porque de ello dependerá también que se contrarreste la desafección hacia este sistema político. Sin embargo, el retorno del gobierno a la gente se debe hacer presente no sólo cuando la gente salga a la calle a manifestarse por inconformidades, sino en los procesos políticos mismos, ya sea saliendo a votar para la renovación de sus representantes, así como su involucramiento en los MDD, en los que, por si fuera poco, la intervención ciudadana es todavía más baja.

Ahora bien, como se pudo reflejar en los casos vistos aquí, la participación ciudadana, está sometida a los avatares de la historia de cada país, y dependen, en buena medida, de coyunturas específicas. En México, por ejemplo, recientemente se está discutiendo la posibilidad de una reforma electoral en la que, entre otras cosas, se ha tocado el tema de introducir la revocación del mandato para la figura presidencial. El problema es que se está planteando que se haga el mismo día de la jornada electoral, lo cual permitiría al gobierno hacer campaña durante el proceso electoral, lo que violaría la imparcialidad y sería una ventaja para los candidatos de su partido.

El éxito de los MDD depende de cómo estén diseñados y las intenciones que sus diseñadores tengan para ellos. Para América Latina se debería garantizar que no se contaminen de malas prácticas que los pongan en riesgo. En la medida que se realicen con apego a criterios internacionales se conseguirá que reanimen el interés ciudadano por la política. En cambio, si los líderes de la región los siguen empleando para articular una base que legitime decisiones, tomadas de antemano, entonces se abonará a su fracaso rotundo.

 

Fuentes de consulta

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Beltrán, Yuri, y de Icaza, Emilio (2018). “¿Qué observar en un refrendo?”, en Este País. Elecciones de enero de 2018, Núm. 321.

Butler, David y Ranney, Austin (Eds.) (1978). Referendums: A Comparative Study of Practice and Theory, Washington D.C: American Enterprise Institute for Public Policy Research,

Colombo Vilarrasa, Clelia (2007). E-Participación. Las TIC al servicio de la innovación democrática. Barcelona: España.

Latinobarómetro 2018.

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Subirats, Joan. (2002). “Los Dilemas de una Relación Inevitable. Innovación Democrática y Tecnologías de la Información y de la Comunicación”. In Cairo Carou, H. (Ed.), Democracia Digital. Límites y Oportunidades, Madrid: Trotta.

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Welp, Yanina y Serdült, Uwe (2011). “¿Jaque a la representación? Análisis de la revocatoria de mandato en los gobiernos locales de América Latina. En Welp y Whitehead (Comp.), Caleidoscopio de la innovación democrática en América Latina, México: Flacso.

 

[1]* Consejero Electoral del Instituto Electoral de la Ciudad de México. @yuribeltran.

[2] Colombo Vilarrasa, Clelia (2007). E-Participación. Las TIC al servicio de la innovación democrática. Barcelona: España.

[3] Prud’homme, Jean-François (2016). Consulta popular y democracia directa. Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática. México: Instituto Nacional Electoral.

[4] Sartori, Giovanni (1998). Teoría de la democracia. México: Alianza Edit.

[5] Prud’homme, Op. Cit.

[6] Beltrán, Yuri, y de Icaza, Emilio (2018). “¿Qué observar en un refrendo?”, en Este País. Elecciones de enero de 2018, Núm. 321.

[7] Altman, David (2019). Citizenship and Contemporary Direct Democracy, United Kingdom: Cambridge University Press.

[8] Smith, G. (2009). Demcoratic Innovations. Designing Institutions for Citizen Participation, New York: Cambridge University Press.

[9] Welp, Yanina (2011). “Latinoamérica conectada. Apuntes sobre el desarrollo de la democracia electrónica”, en Loza, Nicolás (Comp.), Voto electrónico y la democracia directa. Los nuevos rostros de la política en América Latina, Flacso, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 137 p.

[10] Beltrán, Yuri, y de Icaza, Emilio, Op. Cit.

[11] Altman, Op. Cit.

[12] Welp, Yanina y Serdült, Uwe (2011). “¿Jaque a la representación? Análisis de la revocatoria de mandato en los gobiernos locales de América Latina. En Welp y Whitehead (Comp.), Caleidoscopio de la innovación democrática en América Latina, México: Flacso.

[13] Trujillo Montalvo, Patricio (2019). “Consultas y referéndums populares. ¿Búsqueda de legitimidad política en Ecuador? En Apuntes Electorales. Revista del Instituto Electoral del Estado de México, Núm. 60, Año XVIII, enero-junio.

[14] Welp Yanina y Serdült, Uwe, Op. Cit.

[15] Annunziata, Rocío (2017). “Recall, Political Representation and Citizen Participation: Reflections Based on the Latin American Experience”. Trad. Julieta Lenarduzzi. En Welp y Whitehead (Edits.), Let the People Rule? Direct Democracy in the Twenty-First Century, ECPR Press Series Editors.

 

Yuri G. Beltrán Miranda

Consejero electoral del Instituto Electoral de la Ciudad de México. Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos por FLACSO y Licenciado en Economía por la UNAM. Lineas de investigación: innovación electoral, voto extraterritorial, integridad electoral.