Luego de la crisis el país se encamina a la normalización el sistema político que debe asegurar los mecanismos necesarios para garantizar la gobernabilidad y afianzar los principios que rigen a vida democrática. Los puntos débiles que están en la mira.

La crisis política en el Perú que tuvo como protagonistas al Congreso y al Ejecutivo tuvo una salida institucional, la disolución del Congreso el 30 de septiembre del año pasado. Aunque para muchos se trató de un golpe de Estado, pues América Latina conoce de golpes sin militares (Marsteintredet y Malamud, 2019), el Tribunal Constitucional ha descartado esa interpretación en la sentencia que emitiera para resolver la demanda competencial presentada por el Congreso de la República luego de la disolución. Términos anticipados de mandato por renuncias forzadas y juicios políticos han flexibilizado los períodos fijos de los presidencialismos latinoamericanos. En el caso peruano, la disolución del Congreso está prevista en la Constitución de 1993 y lo estuvo en la anterior, de 1979, como un mecanismo de control entre poderes, pero es la primera vez que es utilizada. Algunos analistas han encontrado una de las causas en el resultado electoral de 2016, en el que Pedro Pablo Kuczynski (PPK) obtuvo el 14 % de escaños en un Congreso en el que el partido fujimorista Fuerza Popular tenía el 56%. Con la renuncia de PPK, en marzo de 2018 su Vicepresidente tomó la posta.

Con la disolución del Congreso el 30 de setiembre del año pasado se inauguró un nuevo capítulo en la historia constitucional peruana. El Presidente Vizcarra invocando el artículo 134 de la Constitución disolvió el Congreso y convocó a elecciones parlamentarias para el 26 de enero, dentro del plazo constitucional. Fundamentó su decisión en la segunda negación de la cuestión de confianza presentada por el Ejecutivo. Esta negativa se interpretó ante la decisión del Congreso de no suspender el procedimiento para la elección de magistrados del Tribunal Constitucional habiéndose presentado cuestión de confianza sobre un proyecto de ley para modificar el procedimiento. El Jurado Nacional de Elecciones (JNE), órgano constitucionalmente autónomo, emitió al día siguiente la resolución N° 0150-2019-JNE por la que dictó normas para el proceso electoral de 2020.

Las reglas electorales

La convocatoria a elecciones parlamentarias encontraron al Perú en medio del debate de las propuestas para la reforma política, algunas de las cuales se habían aprobado, otras aun no concluían su trámite legislativo. El JNE resolvió aplicar solo aquellas que se hubieren aprobado un año antes de la elección, en aplicación del artículo 4 de la ley orgánica de elecciones, cuya finalidad es darle previsibilidad al proceso electoral.

Respecto del financiamiento de partidos, la reforma constitucional aprobada mediante referéndum en diciembre de 2018 estableció que la difusión de la propaganda electoral en radio y televisión sólo sería la que proceda del financiamiento público indirecto. Previamente se habían prohibido los aportes de las personas jurídicas con o sin fines de lucro. De manera que esta elección ha sido la primera con estas nuevas reglas.

El resultado de la elección muestra un Congreso muy fragmentado, elegido con una participación de 74.07%–25.93% de ausentes- y un alto porcentaje de votos en blanco o viciados. En el Perú el voto es obligatorio para quienes se encuentran registrados en el padrón de domiciliados, para los peruanos registrados en el exterior facultativo. El porcentaje de los ausentes, los que no asisten porque no pueden y, los que se abstienen, porque deciden no ir a votar, se incrementó en esta elección a 25.93%. Si bien es legítimo que alguien decida no ir a votar, pues ejerce su libertad, es tarea del Estado y de los partidos explicar los efectos en el resultado. Por ejemplo, el hecho de que partidos con menor votación alcancen representación parlamentaria y que se agudice la desproporción entre el porcentaje de votos y de escaños. Con ello se altera el resultado y se afecta la representación política.

En el caso del voto blanco o nulo, que registra a los que asisten, pero no eligen, un informe de 50 +1 muestra que sólo en dos circunscripciones, el partido con más votos obtuvo un número mayor a la suma de los votos nulos y blancos. En cinco circunscripciones esta suma supera el doble de votos del partido más votado. El informe preliminar de la misión de observación de la OEA señala que las causas de tal fenómeno pueden ser diversas e incluyen “votos de protesta, falta de interés, deficiencias en la capacitación del votante o mal diseño de la papeleta”. Alertan sobre el hecho de que las “complejidades del voto preferencial podrían ser un factor que aumente la cantidad de votos nulos”.

En efecto, mientras que hay factores que determinan un mayor ausentismo, como la distancia al lugar de votación, el abstencionismo o el voto en blanco pueden reflejar desafección, apatía, desinterés, protesta o frustración.

Para mejorar la participación electoral y con ello darle mayor legitimidad al proceso electoral la Comisión de Reforma Política propuso contemplar el voto postal para peruanos en el exterior, entre los que se concentra el mayor ausentismo; el de los enfermos internados en centros hospitalarios, así como el de los que estuvieran privados de la libertad sin sentencia. Asimismo, se propuso pagar el día de trabajo a los miembros de mesa.

El caso del voto nulo es diferente, pues en muchos casos esconde errores de los electores. El voto preferencial no solo distorsiona la competencia intra partidaria, sino que hace más compleja la votación para el elector, pues diversos estudios muestran que los votos nulos se incrementan debido a este mecanismo de elección (Tuesta 2005, 2015). La Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política ha propuesto su eliminación. Este sería utilizado en las elecciones primarias, abiertas, obligatorias y simultáneas que fueron aprobadas, aunque con una disposición transitoria que mantiene un régimen para los partidos antiguos y otro para los que se inscriban posteriormente.

Conformación del nuevo Congreso

En cuanto a la conformación del Congreso, puede observarse una mayor fragmentación. Si en la elección de 2016 hubo seis grupos parlamentarios y uno, el partido fujimorista Fuerza Popular representaba el 56% de escaños, en este hay nueve grupos parlamentarios y el que tiene la mayor votación representa el 19% del total de escaños. Así, para aprobar leyes orgánicas se requiere el acuerdo de cuatro o cinco grupos políticos; para reformas constitucionales, entre seis y siete. El destino de las reformas políticas que llevarán al país a mejorar la representación política y la calidad de la democracia en las elecciones del bicentenario, abril de 2021, dependen del consenso al que lleguen estos grupos políticos.

El Congreso se ha renovado. De los 130 congresistas electos solo doce tienen experiencia parlamentaria previa. Diecinueve postularon, sólo cuatro fueron electos. Los ocho restantes provienen de periodos anteriores. Otra novedad que dejó el aludido referéndum, del 2018 fue la prohibición de reelección inmediata de los congresistas. Se trató de una medida muy popular, respaldada por el 86% de votantes, pero muy inconveniente considerando que en el Perú la tasa de reelección parlamentaria ha sido baja, 32% desde 1990. Hubo confusión en un inicio sobre la aplicación de esta norma constitucional, el JNE lo aclaró cuando ya se habían inscripto las listas. En efecto, tratándose de una elección para completar el periodo parlamentario hasta julio de 2021, lo lógico era que se presenten quienes habían ocupado escaños hasta la disolución del Congreso. Finalmente, el elector sería el árbitro en el conflicto de poderes y decidiría entre el gobierno y la oposición. El resultado sin embargo no fue tan claro. El gobierno se había quedado sin un partido político, el propio presidente Martin Vizcarra fue invitado en el Partido Peruano por en Kambio que había cambiado su nombre por Contigo.

Participaron veintiún de los veinticuatro partidos inscriptos. De los nueve que obtuvieron escaños, solo cuatro habían tenido representación en el Congreso disuelto. Acción Popular incrementó el número de escaños de cinco a veinticinco; Alianza para el Progreso, de nueve a veintitrés. El Frente Amplio los redujo de veinte a nueve; el mayor cambio fue la reducción del grupo parlamentario Fuerza Popular, de setenta y tres a quince escaños.

En cuanto a la participación de mujeres, la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política había propuesto paridad y alternancia. La propuesta se aprobó en julio, con una aplicación escalonada. Sin embargo, al no contar con una vigencia de un año, no se aplicó. La norma vigente es la de la cuota de género de 30% con la que la participación de las mujeres en el Congreso se duplicó. Sin embargo, parece haber encontrado un techo. En esta elección los partidos políticos, con la excepción de dos, propusieron en sus listas más del 30% de mujeres, en listas que son cerradas, pero no bloqueadas. El resultado es 34 mujeres, 26% de escaños.

Entonces se trata de un Congreso más fragmentado, con menos experiencia política y particularmente parlamentaria, menos mujeres. Casi la mitad sin filiación partidaria, 48.7%, pero una gran tarea: preparar el sistema electoral para elegir al Congreso del bicentenario de la independencia del Perú.

La agenda del Congreso 2020 2021

El nuevo Congreso que inicia sus funciones en marzo de 2020, a diferencia de lo que ocurre en otros procesos electorales al inicio del periodo, no empieza su tarea de cero. Los congresistas llegan con una importante agenda, para ser desarrollada en un corto periodo de aproximadamente 15 meses. La agenda debe incluir arreglos importantes y urgentes para el proceso electoral de 2021. En efecto, debe modificarse la norma de previsibilidad electoral para facilitar el debate y aprobación de las reformas políticas urgentes. En el contexto peculiar de la disolución del Congreso, este plazo debe ampliarse por única vez. Se encuentra pendiente la segunda votación a la modificación constitucional que impide postular a quienes tengan sentencias condenatorias en primera instancia. Otros proyectos urgentes son los que complementan las reglas de financiamiento de organizaciones políticas. La atención de los nuevos parlamentarios deberá dirigirse también a mejorar la legislación que ha permitido exclusiones del proceso electoral a cientos de candidatos por aspectos formales, como haber omitido alguna propiedad registrada en los registros públicos, afectando sus derechos políticos.

Instalado el nuevo Congreso, el Presidente del Consejo de Ministros debe exponer los actos del Poder Ejecutivo realizados durante el interregno parlamentario. Así mismo conocerá y ejercerá control político sobre los 68 decretos de urgencia dictados en estos meses sobre diversas materias. Algunos de estos abordan la negociación colectiva en el sector público, el control de fusiones y la promoción del cine. Encontrarán dictámenes, informes de comisiones investigadoras y de la sub comisión de acusaciones constitucionales.

El Ejecutivo se ha reunido con algunos grupos parlamentarios, otros han preferido no aceptar la invitación hasta no recibir credenciales. Hubo conversaciones entre cuatro grupos que representan la mayoría de votos y ya llegaron a un primer acuerdo: presentar una lista para la mesa directiva. Los retos para este Congreso son los mismos que para el sistema político peruano en su conjunto: encontrar en la cooperación y control el balance de poderes que permita fortalecer la democracia y la gobernabilidad.

 

Referencias

Marsteintredet, L. y Malamud, A.; Coup with Adjectives: Conceptual Stretching or Innovation in Comparative Research? Political Studies 1–22; 2019

Tuesta Soldevilla, Fernando

2015 «Un acto fallido: La reforma electoral en el Perú (1978-2012)». En:

Derecho Electoral N° 20; segundo semestre 2015.

2005 Representación Política: Las reglas también cuentan, Sistemas electorales y Partidos Políticos; PUCP, FRIEDRICH EBERT STIFTUNG; Lima.

 

Milagros Campos

Profesora de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Fue miembro de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política.