El 22 de diciembre pasado, el Presidente de la República creó la Comisión Consultiva denominada “Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política” para que en 60 días, propusiera normas orientadas a la implementación de la reforma política. Las normas propuestas fueron revisadas por el Poder Ejecutivo y presentadas al Congreso para su debate, a fin de contar con el nuevo marco constitucional y legal, un año antes de las elecciones de 2021[1]. La comisión tuvo como horizonte lo que terminó siendo el título del informe: “Hacia la Democracia del Bicentenario”, pues las elecciones de ese abril elegirán al presidente y congreso que recibirán los doscientos años de la independencia.

De aprobarse el conjunto de medidas propuestas, la Comisión confía que las elecciones generales de 2021, las del bicentenario de nuestra patria, sean recordadas como las del inicio de una nueva dinámica política, que hagan posible el inicio del reencuentro de los peruanos con sus instituciones políticas. Las reformas deberían conducir a procesos electorales más accesibles a toda la ciudadanía, con un calendario electoral más ordenado; elecciones con mayor control al financiamiento privado y mayor financiamiento público indirecto; mejor oferta de candidatos, paridad y alternancia así como con un sistema político más gobernable con control político.

Una primera parte del informe[2] desarrolla el diagnóstico de los problemas que enfrenta la política peruana y plantea propuestas de reforma. Una segunda, desarrolla proyectos de reforma constitucional y legal. El diagnóstico comprende cuatro grandes ejes de problemas:

  1. La existencia de partidos políticos y movimientos regionales precarios y poco representativos.
  2. Una política altamente vulnerable a prácticas de corrupción, con escasa rendición de cuentas.
  3. Problemas de gobernabilidad y de control político en el sistema de gobierno.
  4. Problemas referidos a diversas limitaciones a la participación electoral y política de los ciudadanos.

 

Estos problemas de representación y representatividad se ven reflejados en la baja aprobación del Congreso y desconfianza en los partidos políticos. ¿Podemos pensar democracias sin partidos? Aun cuando el Perú se acerca a esta realidad, es nuestra convicción que sin partidos no hay democracia y por ello las propuestas están dirigida a impulsar una reforma normativa que conduzcan a crear un sistema de partidos para mejorar la representatividad política.

Proyectos presentados por la Comisión

Cumpliendo con el encargo encomendado, la comisión presentó 12 iniciativas legislativas que abordan los problemas de gobernabilidad, fortalecimiento de partidos políticos, políticas para mejorar la integridad y lucha contra la corrupción así como mayor participación electoral. El paquete completo estuvo compuesto por cuatro reformas constitucionales y ocho reformas legales:

  1. Ley de reforma constitucional para promover la gobernabilidad
  2. Ley que modifica la Ley Orgánica de Elecciones respecto al sistema electoral nacional
  3. Ley que modifica la Ley de Organizaciones Políticas, regula la democracia interna y promueve a la participación ciudadana en el proceso de selección de candidatos
  4. Ley que modifica la Ley de Organizaciones Políticas, la Ley de Elecciones Regionales, la Ley de Elecciones Municipales y la Ley Orgánica de Elecciones, sobre inscripción y cancelación de partidos políticos y organizaciones políticas regionales
  5. Ley que modifica la Ley de Organizaciones Políticas y la Ley que regula la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas e incorpora artículos en el Código Penal, sobre el financiamiento de organizaciones políticas
  6. Ley de reforma constitucional que modifica el artículo 34 de la Constitución sobre impedimentos para ser candidato
  7. Ley que modifica la legislación electoral sobre impedimentos para ser candidato
  8. Ley de reforma constitucional que modifica el artículo 93 de la Constitución Reforma constitucional sobre inmunidad parlamentaria
  9. Ley que modifica la Ley Orgánica de Elecciones para establecer facilidades para el sufragio de la población en condiciones especiales, precisar el principio de neutralidad y garantizar una mejor gestión del proceso electoral
  10. Ley que modifica la Ley de Elecciones Regionales y la Ley de Elecciones Municipales, sobre los sistemas electorales regional y municipal
  11. Ley que modifica las leyes orgánicas de gobiernos regionales y locales para fortalecer la fiscalización y control por los consejos regionales y concejos municipales
  12. Ley de reforma constitucional que modifica los artículos 191 y 194 de la Constitución sobre el periodo de mandato regional y municipal

 

El Ejecutivo presentó un mes más tarde los proyectos al Congreso, exceptuando la propuesta de retorno a la bicameralidad. Desde 1993 el Congreso peruano es unicameral. No hubo, sin embargo, periodo parlamentario desde esa fecha en que no se hayan presentado propuestas que permitan retornar a la que fue parte de nuestra constitución histórica. La razón fundamental de su exclusión fue el rechazo que obtuvo en el referéndum del 9 de diciembre de 2018. Aun cuando la propuesta de la comisión era diferente a la que fuera consultada en aquella ocasión y solucionaba las objeciones que el propio ejecutivo formuló, optaron por no presentarla.

Representación, Partidos Políticos y Congreso

Recientemente el Perú ha logrado un récord histórico, 19 años sin golpes de Estado, nuestra democracia es joven, aún ad portas del bicentenario. En nuestro país, el desarrollo y fortalecimiento de los partidos políticos como instituciones esenciales de la democracia para colocar candidatos en puestos de gobierno o del Congreso mediante elecciones, no fue un hecho constante. Desde 2001, el país tiene una sucesión de gobiernos democráticos, sin embargo se lo califica como una “democracia sin partidos” (Tanaka 2005)[3]. Algunos hechos reflejan esta debilidad: los casos de transfuguismo o la escasa representación parlamentaria del partido de gobierno en las elecciones inmediatamente siguientes. La militancia y adhesiones partidarias históricamente no han sido altas, hoy se percibe un rechazo a la política y desconfianza a las principales instituciones democráticas.  Así, el Perú está entre los países con menos confianza en los partidos políticos.

En este contexto, muchos de los partidos y movimientos regionales inscritos no existen como tales. Carecen de estructura y organización cuando no de militantes reales, identificados con el partido y con algún nivel de vida partidaria. Algunos no son ni siquiera maquinarias electorales sino que funcionan como “vientres de alquiler”, facilitando candidaturas improvisadas. Otros son vehículos personalistas o coaliciones temporales entre independientes que se disuelven una vez acabadas las elecciones, antes que colectivos con una vida orgánica real en el mediano plazo (Zavaleta 2014)[4]. La precariedad organizativa se transforma en improvisación a la hora de seleccionar e inscribir candidatos, lo que no asegura un adecuado filtro de quienes ingresan al sistema político. Esta precariedad partidaria hace también que las decisiones dentro de estas agrupaciones políticas se manejen de manera arbitraria por los líderes dueños de las “franquicias” políticas, lo que dificulta, desincentiva las carreras partidarias y fomenta el transfuguismo estratégico. Estos problemas generan dinámicas como la personalización de la política, la pérdida de identidades ideológicas y programáticas, la mercantilización de la posibilidad de participar en procesos electorales.

Perú es uno de los países que registra mayor volatilidad electoral, posee partidos con las raíces más débiles en la sociedad, con los menores niveles de legitimidad, y de organización. Actualmente hay 24 partidos inscritos, los que cuentan con representación parlamentaria son seis. Los grupos parlamentarios que surgieron de los procesos electorales entre 2001 y 2016 fueron entre cinco y seis. Las altas exigencias a los partidos nacionales para inscribirse han desincentivado la renovación de los partidos y mantenido el registro de partidos sin estructura o representatividad, que pueden facilitar que ingresen a la competencia quienes de manera improvisada incursionan en política.

Propuesta para la Inscripción de Partidos

La Comisión propone como principal y nuevo requisito de inscripción de partidos políticos, la presentación de una relación de afiliados en número no menor del 0.075% de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones del Congreso[5], con la firma y el número del Documento Nacional de Identidad de cada uno de ellos. Este padrón será público y de libre acceso, de actualización permanente y será la base para el 80% de candidatos que postule el partido a futuras elecciones. Tratándose de un partido nacional, no más de un tercio de los afiliados puede tener domicilio en una misma circunscripción electoral. Este requisito es funcional al objetivo de fortalecer a los partidos políticos y promover relaciones más fuertes entre organizaciones políticas y candidatos, limitando la presentación de candidaturas basadas en criterios meramente oportunistas. El objetivo de establecer estos porcentajes es plantear un requisito que los partidos políticos y las organizaciones políticas regionales puedan cumplir, pero que también refleje representatividad en la población a la cual buscan representar.

Democracia interna y Cancelación de la Inscripción de Partidos

La reforma planteada para la inscripción de partidos se presenta conjuntamente con renovadas reglas de democracia interna. Actualmente estas elecciones son requisito para la inscripción de candidatos. La propuesta tiene como objetivo plantear la participación de la ciudadanía en las elecciones de candidatos, las mismas que tendrán las características de ser abiertas, simultáneas y obligatorias.

La Comisión consideró importante que en este momento de desafección a la política, los ciudadanos participen en la renovación del sistema político y de partidos, dado su escaso nivel de legitimidad, a fin de hacerlos corresponsables del proceso de selección de candidatos. La obligatoriedad de la participación ciudadana ayuda a que los candidatos seleccionados se encuentren más cerca del promedio de votantes, mejorando el vínculo de representación.  La simultaneidad, de otro lado cumple con el objetivo de evitar que los ciudadanos puedan votar por partidos diferentes y para hacer más ordenado el proceso de selección, el mismo que será organizado por la Oficina Nacional de Procesos Electorales. La propuesta plantea además que en las elecciones internas sólo puedan participar quienes tengan al menos un año de afiliación en la organización política por la que pretenden postular, buscando evitar la aparición de candidaturas improvisadas, que luego se expresan en conductas personalistas, oportunistas, y con escasos vínculos con las organizaciones que supuestamente representan.

Si bien el padrón electoral se convierte en esencial para la inscripción, para participar en el proceso electoral, los partidos políticos deben lograr una votación en su elección interna en un número no menor al 1.5% de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional. De existir alianzas entre partidos políticos, dicho porcentaje se elevará en 0.5% por cada partido adicional, según corresponda. En caso de no cumplir con este requisito se cancelará su inscripción. El objetivo final es acreditar que una determinada organización política cuenta con un mínimo de respaldo de la ciudadanía y ofrecer opciones representativas en las elecciones.

Aun cuando el objetivo es formalizar la política, tener partidos con políticos y políticos en partidos, se ha previsto que ciudadanos no afiliados puedan postular. Para ello, se ha previsto que hasta un quinto de la totalidad de los integrantes de las listas de la organización política pueda ser designado por el órgano de la organización política que disponga el estatuto, reservando ese espacio para no afiliados.

A manera de conclusión debo señalar que la Comisión es consciente de que si bien el encargo fue elaborar propuestas normativas, reconocemos las limitaciones de un enfoque centrado solamente en reformas legales. Para cambiar el sistema político, no basta con reformas normativas, se requiere de cambios en las conductas de nuestros representantes; en un mayor compromiso e involucramiento de los ciudadanos, en los modelos de gestión pública, así como de medidas que fortalezcan las dependencias gubernamentales encargadas de hacer cumplir de manera efectiva las leyes aprobadas. Solo así las elecciones del Bicentenario iniciarán la construcción de una democracia renovada para todos los peruanos y peruanas.

[1]  De acuerdo a lo establecido por una reciente reforma a la Ley Orgánica de Elecciones el marco legal que regula los procesos electorales debe esta publicado un año antes del día de la elección.

[2] El informe completo puede consultarse en: https://www.gob.pe/institucion/presidencia/informes-publicaciones/267698-informe-final-de-la-comision-de-alto-nivel-para-la-reforma-politica

[3] Tanaka, M. (2005). Democracia sin partidos Perú 2000-2005: los problemas de representación y las propuestas de reforma política. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP).

[4] Zavaleta, M. (2014). Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política electoral. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP).

[5] En el proceso electoral de 2016 sufragaron 18 751 264 electores. El 0.075% es equivalente a 14 064 afiliados.

Milagros Campos es Profesora de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Fue miembro de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política.