Poco se habla en Argentina sobre las consecuencias negativas que giran en torno a la falta de mecanismos y normas, como también de una cultura de buenas prácticas democráticas, que regulen las transiciones y los traspasos de gobiernos electos en el Poder Ejecutivo Nacional Argentino. Un aporte para el debate.

La alternancia de gobiernos electos tanto en el año 2015 como recientemente en 2019, además de representar cambios desde la perspectiva política y de partidos políticos en la conducción del Gobierno Nacional, puso en evidencia la falta de normas, protocolos, o bien, acciones orientadas a una transición de gobierno y no sólo en las formalidades o en las cuestiones ceremoniales, sino en algo más profundo, un traspaso de información y de estatus de situación de las políticas públicas implementadas en ese momento. No existe a nivel nacional ninguna norma, ya sea del poder Ejecutivo como del Legislativo que haya generado el ámbito y las condiciones necesarias para efectuar una transición de gobierno nacional ordenado y pautado entre los funcionarios salientes y entrantes.

En palabras simples, ¿qué es una transición ordenada de gobierno? Una transición ordenada es una rendición de cuentas que debe ser lo más transparente posible. Se

estaría realizando frente a la mejor auditoría posible que es la fuerza política que viene a gobernar. Las transiciones fortalecen eso. Seguramente habría mayor accountability, habría menor judicialización y mayor politización, que es como deberían ser los procesos de la política.

Ahora bien, resulta fundamental e interesante, previamente a abordar en profundidad esta problemática que se da en Argentina, adentrarnos en un análisis breve de cómo se viven las transiciones gubernamentales a nivel internacional.

En Estados Unidos de América la transición se encuentra regulada mediante la Presidential Transition Act de 1963 y por dos enmiendas posteriores de 1998 y 2000. Al aprobar la ley en el año 1963 se consideró que cualquier interrupción ocasionada por la transferencia del Poder Ejecutivo podría producir resultados perjudiciales para la seguridad y el bienestar de los Estados Unidos y su gente.

En resumen, la ley requiere que la Administración de Servicios Generales proporcione espacio para oficinas y otros servicios básicos de apoyo a los presidentes electos y vicepresidentes electos, así como también que la Casa Blanca y las agencias inicien la planificación de la transición mucho antes de una elección presidencial, beneficiando tanto a las administraciones de primer como de segundo mandato. Seis meses antes de cada elección se debe conformar un Consejo Coordinador de Transición en la Casa Blanca, integrado por funcionarios de alto nivel del gabinete, directores de la Oficina de Gestión y Presupuesto, representantes de la Oficina de Gestión de Personal, de la Oficina de Ética Gubernamental y de la Administración Servicios Generales y el Archivero de los Estados Unidos. Asimismo, forman parte de este consejo, un representante de transición de los principales candidatos.

Brasil tiene características semejantes a nuestro país. En parte por cuestiones culturales de características similares, pero por sobre todo por tratarse de un presidencialismo en el marco de un Estado Federal.

Las transiciones gubernamentales fueron instauradas en la agenda de gobierno mediante dos decretos del año 2002. El primero de ellos, se enmarca la presentación de informes de las instituciones de la administración pública para ser entregados a candidatos y partidos políticos; y el segundo decreto define propiamente el proceso de transición instando a que los Ministerios de gobierno elaboraran libros de transición con información detallada de sus carteras promulgando que el traspaso no condicione a los servicios que brinda el Gobierno. A fines del año 2002, a los efectos de institucionalizar este proceso de manera legislativa, fue sancionada la Ley N.º 10.609, que profundiza aun mas en el proceso de traspaso ordenado de gobierno.

Otro ejemplo interesante es el de Puerto Rico, que desde el año 2002 cuenta con una norma destinada a regular el proceso de transición de gobierno, la Ley 197. Según el documento, las democracias modernas, como la de Puerto Rico, deben garantizarles a los ciudadanos el acceso a los servicios más esenciales como también a la continuidad de éstos, por lo que este mecanismo instaurado permite que no se afecte ningún servicio debido al cambio de gobierno en el poder.

Esta ley establece que tanto el gobernador saliente, como los secretarios y jefes de todas las agencias y todos los directores del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, tienen la obligación y deber ministerial de participar en el proceso de transición del Gobierno. Para ello se obliga a la creación de comités que tienen la obligación de elaborar un documento donde se debe determinar la cantidad de los empleados de los organismos públicos y el grado escalafonario, programas, políticas públicas y obras ejecutadas y en ejecución por parte de cada área de gobierno, situación financiera de cada ministerio, inventario de propiedad y bienes del Estado, procesos judiciales en los que el Estado fuere parte, copia de los contratos vigentes al momento de la transición, entre otras cuestiones.

En nuestro país vecino, Chile, se vive una situación similar a la nuestra, donde no existe una norma que regule el proceso de transición entre dos gobiernos ni el traspaso de los atributos presidenciales, pero la diferencia se encuadra en gestos políticos, instalados por los usos y costumbres chilenos entendiendo que abordan el traspaso ordenado comenzando con una de las prácticas más comunes que es el desayuno que comparten al día siguiente del acto eleccionario el presidente electo y el saliente. Esta informal reunión sirve para demostrar a la ciudadanía la continuidad de la administración. Como lo decía antes, es un simple gesto político que puede llevar tranquilidad a la comunidad, pero en términos de la información que requerirá el nuevo presidente no existe aun un proceso especifico regulado.

El caso Guatemala, digno de resaltar ya que recibió el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para regular la transición de gobierno entre los años 2015 y 2016 se basa en tres etapas: la primera de ellas tiene que ver con la capacitación a funcionarios públicos que harán de articuladores entre la gestión saliente y la ingresante. Los mismos, previo a comenzar el periodo de transición, deben recolectar información, armar informes del estadio de ciertas políticas públicas y programas de trascendencia para el país. En la segunda parte del plan se hace entrega de esos documentos a los candidatos que formarán parte de la contienda electoral. Y, finalmente, la tercera fase se inicia entre el resultado de la elección y la fecha de asunción, cuando actúa la ONU como facilitador, acompañante técnico y generador de espacios de intercambio. La característica más relevante es que este proceso se desarrolla de manera conjunta y coordinada entre el Sistema de Naciones Unidas y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia.

 

Hablemos de Argentina

A partir de este breve resumen en relación a como se desarrollan las transiciones de gobierno en otros países, podemos comenzar a analizar porque aun Argentina no cuenta con una regulación especifica al respecto. Considero que no podemos decir que no es un tema de agenda prioritario ya que los hechos demostraron que la falta de coordinación entre el gobierno saliente y el entrante han causado serias deficiencias en las administraciones, en el proceso de desarrollo de políticas públicas de la gestión anterior, pero por sobre todo ha impactado directamente en la transparencia y peor aún en la rendición de cuentas del gobierno.

De allí surge mi interrogante, ¿porque Argentina aun no cuenta con un procedimiento ordenado de traspaso gubernamental?

A través del análisis de bibliografía, antecedentes y entrevistas encontré tres consideraciones a resaltar antes de arribar a una conclusión.

Rol de los legisladores y partidos políticos: en el Congreso de la Nación Argentina existen presentados distintos proyectos de ley y si vemos en perspectiva los diversos fundamentos de esos proyectos nacionales, encontraremos que son coincidentes en sus objetivos y en la necesidad de establecer un mecanismo de transición ordenada de gobierno cuyo destinatario principal es gobierno electo y tiene por fin poder planificar con información sus políticas y evitar pérdidas de tiempo en los primeros días de gobierno y cuyo destinatario secundario es la sociedad en general, interesada en que se continúen las políticas públicas y se pueda acceder a información confiable.

Entonces, ¿cuál es el motivo del no tratamiento de los mecanismos de transición?

El rol de los partidos políticos es una pieza fundamental en esto que vengo desarrollado de construir acuerdos y puentes que permitan tener previsibilidad y sostenibilidad en el largo plazo. Y no solo nos referimos a los mecanismos de traspasos, sino a las políticas públicas en general.

¿Es entonces otra posible causa la falta de decisión política, debido a los efectos negativos para el partido político gobernante que podrían devenir de la rendición de cuentas de una gestión a otra?

Calendario Electoral: sin duda alguna lo primero que se debería modificar y tener en cuenta es que el calendario nacional electoral actual atenta contra la transición en general ya que de por sí hay muy poco tiempo entre las elecciones y la asunción en el cargo.  Podemos decir que los días de transición de gobierno han variado desde 55 días en el año 1989 y 11 días en 2003 cuando Carlos Menem decidió no presentarse al ballotage. Otro ejemplo seria la transición del gobierno de Cristina Fernández a Mauricio Macri en 2015 donde solo hubo 18 días para encarar un proceso de migración de la información de un gobierno a otro.

Gobierno abierto, transparencia activa y rendiciones de cuentas: por el momento se cuenta con las Memorias del estado de la Nación ordenado por el artículo 104 de la Constitución Nacional Argentina que son una descripción de las acciones llevadas a cabo por cada repartición el año anterior de gestión. Sin embargo, la realidad nos demuestra que estas memorias contienen juicios de valor sobre cada uno de los programas y políticas implementadas que en general no contienen información medible real. Tampoco contienen información comparada de años anteriores que permitan dimensionar la evolución de los datos como así también de las políticas públicas.

Si contáramos con un proceso regulado de transición gubernamental deberían estar especificados los sistemas de medición permanentes para que todas las administraciones pudieran hacerlo de la misma forma. Junto a la medición, también está la necesidad de contar con bases de datos propias de cada repartición que hagan más simple el proceso de transición de gobierno.

Finalmente, y a modo de conclusión, tomando lo mencionado anteriormente entiendo que no existe hoy duda alguna de la necesidad de contar con mecanismos claros que logren generar las condiciones necesarias para las transiciones y traspasos de gobierno en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional.

La falta de transiciones de gobierno afecta directamente en la pérdida de tiempo y recursos que destina la nueva administración en hacerse con la información necesaria para comenzar la gestión. Esto ocasiona alteraciones y deficiencias en la prestación de servicios públicos a los ciudadanos o bien en la continuidad de políticas públicas, proyectos o inversiones en curso.

También la falta de colaboración entre la administración saliente y la que ingresa, que pone en evidencia el poco diálogo institucional, obstaculiza la labor de quien se encuentra próximo a asumir el gobierno y entorpece la continuidad de la gestión pública. Esto repercute directamente en el fortalecimiento de la democracia y de las instituciones, generando desconfianza en la ciudadanía y en los mercados.

Si pensamos que los procesos de transiciones de gobierno son espacios que exigen una rendición de cuentas de los funcionarios para con la ciudadanía, se podría suponer que esta sea la razón de tanta resistencia a instaurar procesos de este tipo.

Y si lo pensamos desde la cultura argentina de las dirigencias políticas, donde normalmente se cree que la construcción se hace posible en la medida que se elimina al otro, la falta de interés en regular una transición podría devenir de esa concepción, ya que el traspaso ordenado se convertiría en un punto donde se acepta al otro y se requiere también la aceptación del otro. Generando como consecuencia la imposibilidad de seguir con el típico relato de la famosa herencia recibida. Donde la culpa de todo la tiene la anterior gestión.

El proceso de aprendizaje de un gobierno y su maduración deben ser tenidos en consideración a la hora de una transición. Las fortalezas y debilidades adquiridas durante el tiempo de gestión representan un punto de mejora para la calidad institucional muy valioso. Empezar todo de cero no es un camino que le sirva a ninguna administración y tampoco a los partidos políticos.

Estamos a tiempo, somos una democracia joven, pero requeriremos de la voluntad política como primer paso para que luego esa institucionalidad construida esté por encima de los actores y sin duda alguna genere, en el largo plazo, mejores prácticas, más diálogo y por sobre todo mejores políticas públicas.

 

Nadia García Amud

Nacida en la Provincia del Chaco, Argentina, curso sus estudios en la Universidad Nacional del Nordeste, obteniendo allí, el Titulo de Abogada, como también el de Escribana. Se especializo en la Universidad Notarial Argentina en materia de técnica, redacción y modelos de escrituración. Maestranda en Maestría en Políticas Públicas dictada por la Universidad Austral. En el año 2015 fue designada en el cargo de secretaria Legal y Técnica de la Provincia del Chaco. En 2017 resulto electa como Diputada Provincial, cargo que ocupa actualmente.